I OSK 986/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. NSA Tadeusz Geremek (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 kwietnia 2008r. sygn. akt II SA/Sz 38/08 w sprawie ze skargi Z. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2007r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2007r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz Z. B. kwotę 507 (pięćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny Administracyjnego w Szczecinie, wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2008 r. w sprawie o sygn. akt II S.A./Sz 38/08 oddalił skargę Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2007 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd I instancji oparł na następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. Starosta Powiatu Gryfickiego, po rozpoznaniu wniosku Z. B., orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie Pogorzelica, gmina Rewal, oznaczonej numerem [...] o pow. [...] m2, przy ul. [...], będącej własnością Skarbu Państwa w wieczystym użytkowaniu Z. B. Jednocześnie organ ten ustalił opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w wysokości [...] zł. wysokość terminy płatności poszczególnych rat tej opłaty, sposób oprocentowania oraz ustanowił na tej nieruchomości hipotekę przymusową na rzecz Skarbu Państwa. Pismem z dnia [...] stycznia 2007 r., uzupełnionym następnie pismami z dnia [...] i [...] marca 2007 r. Z. B. zwróciła się do Starosty Powiatu Gryfickiego z wnioskiem o umorzenie w całości odsetek powstałych z tytułu zaległości w spłacie tej opłaty. Pismem z dnia [...] września 2007 r. Zarząd Powiatu w Gryficach, powołując się na przepisy art. 42 ust. 5 pkt. 2, art. 42 ust. 6 oraz art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, odmówił umorzenia wierzytelności Skarbu Państwa należnej od Z. B. z tytułu odsetek ustawowych w wysokości [...] zł. za zwłokę płatności opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności za lata 2003 – 2005 przedmiotowej działki gruntu. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że od roku 2003 Z. B. nie płaciła w terminie opłaty rocznej za przekształcenie użytkowania wieczystego ze względu na jej trudną sytuację finansową, jednakże po dokonaniu analizy tej sytuacji nie znalazł podstaw do uwzględnienia jej wniosku, uznając, że posiada ona majątek stanowiący podstawę do wyegzekwowania należności Skarbu Państwa. Z. B. uznała powyższe pismo za decyzję administracyjną i złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów; – art.7 i 8 kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia spraw-art.35 i 36 kpa poprzez wydanie decyzji niezgodnie z terminami załatwienia sprawy – art.107 kpa, poprzez niezawarcie w decyzji wszystkich wymaganych składników a w szczególności pouczenia o przysługującym odwołaniu. Z. B. zakwestionowała stanowisko Zarządu Powiatu iż odsetki ustawowe za zwłokę płatności rocznej za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, stanowią należność o charakterze cywilnoprawnym i dlatego w sprawie nie jest wymagane wydanie decyzji administracyjnej, a odpowiedź na wniosek, zgodnie z przepisami prawa cywilnego, jest udzielana w formie pisemnej. Zdaniem strony skoro przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w formie decyzji, w której organ ustala również opłatę z tego tytułu, to okoliczność ta przemawia za tym, iż opłata za użytkowanie wieczyste a wraz z nią i odsetki z tytułu zaległości w zapłacie tej opłaty, jako mającej swoje źródło w decyzji administracyjnej, mają wybitnie charakter administracyjnoprawny. Wobec powyższego zdaniem strony, odpowiedź na wniosek powinna mieć formę decyzji uprawnionego organu i spełniać wymogi formalne określone w kpa. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. wydanym na podstawie art.134 kpa oraz art.43 ust.3 w zw. Z art.42 ust.6 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych/Dz. U. nr249 poz.2104 ze zm./Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Z. B. od pisma Zarządu Powiatu w Gryficach z dnia [...] września 2007 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło na wstępie, że zgodnie z przepisem art.134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, która może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną a stanowi np. czynność materialno –techniczną, czy oświadczenie woli tego organu. SKO podzieliło stanowisko odwołującej się, że przedmiotowa należność ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ źródłem jej powstania jest decyzja administracyjna, jakkolwiek wydana na podstawie przepisów innej ustawy niż to wskazała strona, bowiem na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Organ odwoławczy uznał jednak, że charakter należności pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Powołując się na treść przepisu art.42 ust. 7 ustawy o finansach publicznych, organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacji, gdy przepisy na podstawie, których nakładane są dane należności, regulują różne formy ich ulg, przepis art. 42 tej ustawy nie będzie miał zastosowania także wtedy, gdy przepisy odrębne nie regulują wszystkich ulg wskazanych ustawą o finansach publicznych. Organ ten wskazał również, że obecnie sprawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego jak również należne opłaty z tego tytułu reguluje ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, która w art. 4 ust. 1 do ustalania opłaty za przekształcenie odsyła odpowiednio do przepisów art. 67 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 69 oraz art. 70 ust. 2 – 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wskazane przepisy regulują zasady ustalania opłat za przekształcenie jak również ulgi w tym zakresie. W katalogu ulg znalazły się jedynie bonifikaty opłaty /art.68 ust.1/ oraz rozłożenie na raty /art.70 ust.1/ Wobec powyższego SKO stwierdziło że ustawodawca nie przewiduje możliwości umorzenia przedmiotowej należności a ponadto że udzielanie ulg w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje w drodze oświadczenia woli uprawnionego organu, ponieważ przepisy tej ustawy nie przewidują wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Z. B. wniosła o uchylenie w całości postanowienia SKO w Szczecinie oraz "decyzji Zarządu Powiatu Gryfice" zarzucając zaskarżonemu postanowieniu: – naruszenie art.7 i 8 kpa poprzez nie podjęcie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, – art.35 i 36 kpa ponieważ decyzja organu I instancji została wydana niezgodnie z terminami załatwienia spraw a ponadto organ nie wykonał obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach zwłoki i wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, – art.107 kpa, ponieważ organ I instancji nie zawarł w decyzji pouczenia o przysługującym odwołaniu, – art.42 ust.7 ustawy o finansach publicznych, poprzez jego bezzasadne zastosowanie. W uzasadnieniu skargi Z. B. powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu z dnia [...].10.2007 r. kwestionując zwłaszcza twierdzenie organu odwoławczego że przedmiotowa należność ma charakter administracyjnoprawny, ale pozostaje to bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy, bowiem w tej sytuacji odmowa jej umorzenia powinna mieć formę decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącej w sprawie nie znajduje również zastosowania przepis art. 43 ust. 7 ustawy o finansach publicznych. Wskazana przez SKO ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie określa bowiem umarzania spłaty, odraczania spłaty oraz rozkładania na raty należności z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Ustawa ta odsyła do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jednak istotne jest to, do których odesłanie to następuje. Wbrew sugestii organu, przepisy art.67 ust.1,art.68 ust.1 oraz art.70 ust.2 – 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie regulują kwestii umarzania spłaty, odraczania spłaty oraz rozkładania na raty. We wskazanym zakresie ma zastosowanie tylko przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami o bonifikacie /art.68 ust.1/ nie ma natomiast zastosowania regulacja z ustawy o gospodarce nieruchomościami dotycząca rozłożenia na raty, gdyż ustawa z 29 lipca 2005 r. nie odsyła do art. 70 ust. 1, a jedynie do art. 70 ust. 2 – 4. Odnośnie bonifikaty skarżąca wskazała, iż jest to instytucja odmienna od umarzania spłaty, odraczania spłaty oraz rozkładania na raty. Bonifikata udzielana jest, bowiem przy kształtowaniu opłaty, umorzenie zaś jest zasadne w szczególności w sytuacji, gdy obowiązek uiszczenia ustalonej już opłaty jest niemożliwy do wykonania np. wówczas, gdy zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne. W odpowiedzi na skargę SKO w Szczecinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie a w szczególności, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością odwołania z przyczyn przedmiotowych, ponieważ pismo Zarządu Powiatu w Gryficach z dnia [...] września 2007 r. w sprawie odmowy umorzenia należności Skarbu Państwa nie stanowi decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że bezspornym jest w rozpatrywanej sprawie administracyjnoprawny charakter należności pieniężnej z tytułu spłaty opłaty za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości oraz odsetek od tej należności. Przedmiot sporu stanowi natomiast kwestia istnienia podstawy prawnej umarzania odsetek od zaległości w spłacie opłaty, jak również forma przyznania albo odmowa przyzna takiej ulgi. Sąd I instancji przytaczając brzmienie art. 42 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, wskazał, że stosownie do ust. 7 art. 42 tej ustawy, przepisów ust. 1 – 6 nie stosuje się do należności, których umarzanie spłaty, odraczanie spłaty oraz rozkładanie na raty określają odrębne przepisy. Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że obecnie sprawy przekształcenia jak również opłaty z tego tytułu, reguluje ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, /Dz. U. nr 175, poz.1459 ze zm./. Przepis art. 4 ust. 2 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2007 r. stanowi, iż do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 69 oraz art. 70 ust. 2 – 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. nr 261 z 2004 r. poz. 2603 ze zm./ Wskazane przepisy regulują jedynie zasady ustalania opłat za przekształcenie, jak również ulgi w tym zakresie. W katalogu tej ustawy znalazły się jedynie bonifikaty opłaty /art.68 ust/1/ oraz rozłożenie na raty /art./70 ust.2-/organ w postanowieniu błędnie podał art.70 ust.1/ Ustawodawca zatem nie wprowadził możliwości umorzenia przedmiotowej należności. Sąd I instancji wskazał również, że w związku z nowelizacja dokonaną ustawą z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw, /Dz. U. nr 191 poz. 1371/ od dnia 1 stycznia 2008 r. przepis art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przy ustalaniu ceny odsyła wyłącznie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 67 ust. 1 i 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Natomiast kwestie związane z udzielaniem ulg zostały wyczerpująco uregulowane w przepisach art. 4 ust. 3 – 5 i ust. 7 – 12 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie można podzielić stanowiska skargi co do tego iż organ pierwszej instancji, odmawiając umorzenia odsetek od zaległości w spłacie przedmiotowej opłaty, zobligowany był do wydania decyzji. Jak przyjmuje się w doktrynie orzecznictwie sądów administracyjnych, administracyjnych konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" /art.7 Konstytucji RP/ i z zasady ogólnej ustanowionej w art.6 kpa wynika że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 kpa. lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. W przypadku wątpliwości co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, przyjęcie że powinna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, jest uzależnione od spełnienia warunku koniecznego polegającego na ustaleniu, iż istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. W ocenie Sądu I instancji – jak to wynika z powyższych wywodów – ustawodawca nie przewidział umarzania spłaty należności głównej oraz odsetek za zaległości w spłacie z tytułu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w związku z czym brak było podstaw prawnych do wydania przez organ pierwszej instancji decyzji administracyjnej o przyznaniu bądź odmowie przyznania takiej ulgi. W związku z tym że pismo Zarządu Powiatu Gryfickiego z dnia [...] września 2007 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, nie służy na nie odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik Z. B. wniósł o uchylenia zaskarżonego wyroku w całości a także uchylenie postanowienia SKO w Szczecinie i decyzji Zarządu Powiatu Gryfice, zarzucając temu wyrokowi naruszenie: 1. art. 7, 8 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, 2. art. 35 i 36 kpa, gdyż decyzja organu I instancji została wydana niezgodnie z terminami załatwienia spraw a nadto organ nie wykonał obowiązku zawiadomienia strony podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, 3. art. 107 kpa określający składniki decyzji administracyjnej, gdyż organ I instancji zaniechał zwłaszcza podania pouczenia o przysługującym odwołaniu, 4. art. 42 ust. 5 pkt. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez jego niezastosowanie, ponieważ gdy umorzenie należności oraz odroczenie terminu spłaty całości lub części należności albo rozłożenie płatności całości lub części należności na raty, w odniesieniu do należności o charakterze administracyjnoprawnym nastąpić powinno na podstawie decyzji administracyjnej uprawnionego organu 5. art. 42 ust. 7 ustawy o finansach publicznych poprzez jego bezzasadne zastosowanie W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono okoliczności faktyczne i argumenty prawne podobne jak w toku dotychczasowego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna Z. B. zasługuje na uwzględnienie. Niespornym w niniejszej sprawie jest ustalony w toku postępowania stan faktyczny a zwłaszcza, że Z. B. pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. uzupełnionym następnie kolejnymi pismami z marca 2007 r. zwróciła się do Starosty Powiatu Gryfickiego z wnioskiem o umorzenie odsetek z tytułu zaległości powstałych w spłacie opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej położonej w Pogorzelicy. Należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie stanowi kwestia istnienia podstawy prawnej umarzania odsetek od zaległości w spłacie opłaty jak również forma przyznania albo odmowa przyznania takiej ulgi a w szczególności kwestia czy odmowa ich umorzenia powinna mieć formę decyzji administracyjnej spełniającej wszystkie wymogi określone przepisami kpa. W ocenie Sądu I instancji, nie można podzielić stanowiska skargi, iż organ pierwszej instancji odmawiając umorzenia odsetek od zaległości w spłacie przedmiotowej opłaty, zobligowany był do wydania decyzji, bowiem z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie prawa i w jego granicach i z zasady ogólnej wynikającej z art. 6 kpa wynika, że nie można domniemywać stosowania formy decyzji tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 kpa, lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Skoro zaś ustawodawca nie przewidział możliwości umarzania spłaty należności głównej oraz odsetek za zaległości w spłacie przedmiotowej opłaty, zdaniem Sądu I instancji, brak było podstaw prawnych do wydania przez organ pierwszej instancji decyzji w tym zakresie. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela natomiast poglądu Sądu I instancji, że organy administracji I i II instancji rozpatrując wniosek skarżącej o umorzenie odsetek od opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nie mogły wydać w tej sprawie decyzji administracyjnej. Wprawdzie prawidłowe są ustalenia co do obowiązującego stanu prawnego w odniesieniu do braku możliwości uwzględnienia wniosku skarżącej w tym zakresie, jednak fakt ten nie może wyłącznie przesądzić o braku możliwości wydania decyzji administracyjnej, w oderwaniu od wszystkich okoliczności sprawy. Nie ulega wątpliwości że źródłem przedmiotowej należności Skarbu Państwa obciążającej skarżącą, jest decyzja administracyjna Starosty Powiatowego w Gryficach z dnia [...] lutego 2003 r. o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania nieruchomości gruntowej Z. B. w Pogorzelicy w prawo własności. Orzeczenie o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, następuje z jednoczesnym ustaleniem odpłatności. Przedmiot postępowania administracyjnego w tej sprawie nie ma więc charakteru podzielnego./wyrok NSA z dnia 15.11.2002 r. w sprawie I SA 864/01/ Opłata ta ma zatem jednoznacznie charakter administracyjnoprawny, co wywołuje określone skutki prawne. Jakkolwiek ustawodawca nie przewidział możliwości umarzania odsetek od zaległości co jest istotnie negatywną przesłanką uwzględnienia wniosku skarżącej w tym zakresie, to jednak skoro odsetki od tej należności są niewątpliwie jej pochodnymi , to odmowa uwzględnienia przedmiotowego wniosku powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Przemawia za tym zarówno dyspozycja art. 104 § 1 i 2 kpa jak i całokształt regulacji prawnej kwestii opłat z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości /Dz. U. nr 175 z 2005 r. poz.1459/ oraz w nowelizacjach tej ustawy. Przepisy tej ustawy w odniesieniu do ustalenia przedmiotowej opłaty odsyłają do uregulowań zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta w katalogu ulg wprowadziła jedynie bonifikaty opłaty i jej rozłożenie na raty. Udzielenie bonifikaty ma charakter indywidualny i w każdym przypadku musi być uzyskana zgoda uprawnionego organu na jej udzielenie. Ustawodawca, jak to już wskazano wyżej nie przewidział wprost możliwości umorzenia odsetek od nieuiszczonej opłaty, jednak wskazane regulacje prawne a także uregulowania zawarte w przepisach art. 42 ustawy o finansach publicznych, w których przewidziano umarzanie w całości lub w części należności pieniężnych Skarbu Państwa do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, mogą stworzyć dla strony zainteresowanej umorzeniem odsetek od przedmiotowej opłaty niejednoznaczną sytuację w zakresie wykładni tych przepisów. W interesie strony leży zatem aby uprawniony organ wydał decyzję administracyjną z wszystkimi wymogami i rygorami wynikającymi z przepisów kpa –podlegającą kontroli instancyjnej, zwłaszcza że umorzenie odsetek od należności głównej /opłaty/ stanowi istotnie jej ważny interes. Tymczasem załatwienie wniosku strony w formie pisma, od którego nie przysługuje odwołanie, /pomimo że pismo to zawiera istotne elementy decyzji/niesłusznie pozbawia stronę tej kontroli. Nie można także nie przyjąć, że sprawa, którą rozstrzyga uprawniony organ ma niespornie administracyjnoprawny charakter, co przyznają organy obu instancji a następnie odmówić wydania decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie organy uznały, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla formy rozstrzygnięcia sprawy. Zważywszy jednak na wskazane wcześniej uwagi odnoszące się do wykładni przepisów regulujących problematykę należności pieniężnych do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej a przypadających Skarbowi Państwa stanowisko to nie jest uzasadnione i prowadzi do błędnej konkluzji, skutkiem czego była odmowa wydania decyzji w postępowaniu z wniosku skarżącej. Z tych względów w oparciu o art. 188 i art. 203 ppsa należało orzec jak w sentencji wyroku.