II SA/Gd 122/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wójta Gminy z dnia 2 maja 2007 r., nr [...], 2. określa, że decyzje wskazane w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. M. 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy decyzją z dnia 2 maja 2007 r., nr [...] orzekł o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku S. M. z dnia 9 października 2003 r. w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na potrzeby produkcji rolno-leśnej, na terenie działki nr [...] w obrębie R. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 52 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.). Z uzasadnienia decyzji wynika, że powodem jej podjęcia było nieprawidłowe wykonanie przez wnioskodawcę wezwania organu z dnia 30 marca 2007 r. w przedmiocie uzupełnienia złożonego wniosku o wymagane i określone przepisem art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kopie map terenu inwestycji. Wyjaśniono, że stosownie do powyższego przepisu wnioskodawcę zobowiązano do przedłożenia 3 egzemplarzy kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 oraz 1 egzemplarza mapy z określonymi na niej granicami terenu objętego wnioskiem i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać - w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. Wnioskodawca przedłożył natomiast 4 egzemplarze wyrysów z mapy ewidencji gruntów w skali 1:2000 wraz z wypisem z rejestru gruntów dla działki nr [...] w obrębie R. - wydane przez Starostwo Powiatowe w K. Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami. W ocenie organu przedłożone wyrysy z mapy ewidencji gruntów nie są tożsame z kopiami mapy zasadniczej lub mapy katastralnej, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym organ uznał, że wnioskodawca nie uzupełnił w wyznaczonym terminie braków podania, co uzasadniało podjęcie przedmiotowej decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca zarzucił naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącego organ nie miał podstaw do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odwołaniu skarżący wskazując na dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie zarzucił organom, że bezpodstawnie uniemożliwiają mu zagospodarowanie własnej nieruchomości. Do odwołania wnioskodawca dołączył 4 egzemplarze map w skali 1: 1000. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 grudnia 2007 r., powołując przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 64 k.p.a. oraz art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawca nie uzupełnił podania stosownie do otrzymanego wezwania, co uprawniało organ I instancji do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 64 § 2 kpa. Odnosząc się zaś do formy podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że na ten temat istnieje spór w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądowym. W tym zakresie organ odwoławczy wyjaśnił, co następuje: "Za wnioskiem, że jest to czynność materialno – techniczna – nie wymagająca formy decyzji bądź postanowienia – przemawia fakt, iż w kodeksie postępowania administracyjnego expressis verbis brak wskazania na konkretną formę rozstrzygnięcia tego zagadnienia. Podnosi się, że skoro przepisy kpa jako przepisy procesowe są przepisami iuris cogentis, oznacza to, że wolą ustawodawcy było nienadawanie tej czynności formy decyzji bądź postanowienia. Podnosi się również, że możliwe jest pozostawienie wniosku bez rozpoznania w drodze decyzji administracyjnej. Takie stanowisko znajduje oparcie w treści art. 104 § 2 kpa. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania, na podstawie art. 64 § 2 kpa, nie rozstrzyga wprawdzie sprawy co do istoty, lecz jednak kończy postępowanie w danej instancji, a zatem zgodnie z nakazem zawartym w art. 104 kpa czynność ta powinna być podjęta w formie decyzji ( zob. postanowienie s.apel. z dnia 2004.12.29, III AUz 279/04, LEX nr 151774; Z. Kmieciak, Glosa do wyroku NSA z dnia 16 kwietnia 1986 r., III SAS 14/85, OSP 1988 r., z. 1, poz. 23). Trzecią możliwą formą orzekania jest postanowienie. Zgodnie z treścią art. 123 § 2 kpa postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jednakże – zgodnie z treścią art. 141 kpa – na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi". Następnie Kolegium wskazało, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera przepisu, który expressis verbis określałby formę orzekania o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Z tego względu, zdaniem organu, należy przyjąć wykładnię zapewniająca odpowiednią ochronę praw strony. W ocenie Kolegium, dokonanie przez organ pierwszej instancji czynności w formie decyzji ma jednoznacznie i wyraźnie gwarancyjny charakter. Umożliwia stronie wniesienie środka prawnego w postaci odwołania i zapewnia następnie ochronę sądu administracyjnego. Zapewnienie stronie szerokiej ochrony przy dokonywaniu takiej czynności jaką jest pozostawienie podania bez rozpoznania w ocenie Kolegium zasługuje na aprobatę i stąd orzeczono o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W skardze do sądu administracyjnego S. M. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji zarzucając, że zostały podjęte bez podstawy prawnej. Zdaniem skarżącego przepis art. 64 § 2 kpa nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Na potwierdzenie powyższego stanowiska skarżący powołał i zacytował tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2000 r. o sygn. akt I SA 1233/99 opubl. Lex nr 55761: "Art. 64 § 2 kpa nie stanowi podstawy do wydania decyzji administracyjnej, a zatem decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez podstawy prawnej ( w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ab initio kpa ), utrzymująca zaś ją w mocy decyzja organu drugiej instancji z rażącym naruszeniem prawa ( w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa". Skarżący zarzucił również, że w sytuacji gdy dołączył do odwołania właściwe, wymagane przez organ mapy, to tym samym ustały przeszkody uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie wniosku. W tych okolicznościach, zdaniem skarżącego, Kolegium zobowiązane było uchylić decyzję organu I instancji i albo przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia albo też we własnym zakresie rozpoznać merytorycznie wniosek. W dalszej części skargi skarżący przedstawił argumentację, która w jego ocenie przemawia za zasadnością złożonego w sprawie wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do cytowanej przez skarżącego tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Kolegium stwierdziło, że "tak sformułowane stanowisko nie wyklucza w sposób jednoznaczny rozstrzygnięcia o pozostawieniu podania bez rozpoznania również w innej formie". Wyraziło pogląd, że nawet przyjmując, iż organ I instancji naruszył przepisy postępowania orzekając o pozostawieniu podania bez rozpoznania w formie decyzji, to naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji o pozostawieniu wniosku skarżącego bez rozpoznania oraz ocena prawidłowości decyzji organu drugiej instancji utrzymującej w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasadniczą kwestią jest jednak ocena samej dopuszczalności wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 64 § 2 kpa. Przepis ten stanowi: "Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania". Rzeczywiście w orzecznictwie sądowym i doktrynie prawniczej można zauważyć odrębne stanowiska, co do formy działania organu w oparciu o w/w przepis. Dominującym i zdecydowanie przeważającym jednak poglądem, a w ocenie Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę również prawidłowym, jest ten pogląd, który wskazuje, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 kpa nie następuje ani w formie decyzji administracyjnej, ani w formie postanowienia; jest to bowiem czynność materialno – techniczna dokonywana w formie odpowiedniej adnotacji organu ( por. B. Adamiak, Komentarz do art. 64, uwaga 4, [ w: ] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003; A. Wróbel, Komentarz do art. 64, uwaga 4, [ w: ] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005; G. Łaszczyca, uwaga 10 [ w: ] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005 oraz orzecznictwo: wyrok NSA z dnia 5 września 2000 r., I SA 1233/99, Lex nr 55761, uchwała SN z dnia 8 czerwca 2000, III ZP 11/00, Lex nr 40475, wyrok NSA z dnia 28 lutego 2007 r., II GSK 295/06, Lex nr 326279, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2007 r., II SA/Wa 1279/06, Lex nr 328907 ). Zdaniem Sądu, tylko żądanie strony nie dotknięte brakami formalnymi jest zdolne do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania w sprawie, a podstawę do wydania decyzji stanowić może tylko przepis prawa materialnego lub przepis prawa procesowego. Przepisy prawa procesowego nie przewidują natomiast wydania decyzji o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Powołanie się przez Kolegium na odmienny i jednostkowy pogląd zaprezentowany w powołanej glosie Z. Kmieciaka przywołanej w postanowieniu Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 29 grudnia 2004 r. na uzasadnienie postawionej tezy było zatem niezasadne. Chybiony jest także argument Kolegium, że zastosowanie przez organ formy decyzji dla pozostawienia podania bez rozpoznania jest uzasadnione zapewnieniem stronie szerokiej ochrony w postaci możliwości wniesienia odwołania i skargi do sądu administracyjnego. Przyjęcie bowiem, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie wymaga formy decyzji wcale nie pozbawia strony możliwości prawnej obrony własnego interesu prawnego. Strona może bowiem w takim przypadku skorzystać ze środków zwalczania bezczynności wnosząc zażalenie do organu wyższego stopnia ( art. 37 § 1 kpa ), a następnie w razie nieuwzględnienia zażalenia skargę do sądu administracyjnego. Podkreślił to SN w przywołanej wyżej uchwale z dnia 8 czerwca 2000 r.: "(...) w każdym przypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania ( art. 64 § 1 i § 2 kpa ), osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania ( żądania ), przysługuje – na ogólnych zasadach – skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sadzie Administracyjnym ( dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm. ), która powinna być wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 34 tej ustawy". Pogląd ten zachowuje w pełni aktualność w obowiązującym stanie prawnym z racji możliwości wniesienia skargi na bezczynność organu na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem argumentacja Kolegium przemawiającą za koniecznością i celowością podjęcia decyzji w sprawie pozostawienia wniosku strony bez rozpoznania jest nieprawidłowa. Dodatkowo należy zauważyć, że organ odwoławczy podejmując swoje rozstrzygnięcie pominął fakt, że skarżący dołączył do odwołania kopie map. Kolegium w żaden sposób nie odniosło się do powyższych dokumentów nie wyjaśniając skarżącemu czy złożone mapy spełniają wymogi art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz jakie znaczenie dla sprawy ma ich złożenie w toku postępowania odwoławczego. Wobec powyższego, uznając że art. 64 § 2 kpa nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej ( art. 156 § 1 pkt 2 kpa ) należało orzec o stwierdzeniu nieważności podjętych w sprawie decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Na mocy art. 152 w/w ustawy określono, że podjęte decyzje nie mogą być wykonane, a na mocy art. 200 tej ustawy rozstrzygnięto o kosztach postępowania.