IV SA/Wa 165/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) stycznia 2006 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - skargę oddala - Decyzją z dnia (...) listopada 2006r. nr (...) Prezydent Miasta P. po rozpatrzeniu wniosku S. i J. W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie garażu z klatką schodową stanowiącą komunikację zewnętrzną do budynku mieszkalnego, przewidzianej do realizacji na działce o nr ew. (...) przy ul. (...) w P. W decyzji organ określił m.in. rodzaj, linię i wielkość powierzchni zabudowy. Ustalił, że powstanie ona w bryle dotychczasowego budynku (zostanie do niego dobudowana w miejsce istniejącego garażu), nie przekroczy 7 m wysokości (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej) zaś szerokość elewacji frontowej nie ulegnie zmianie (ok.8m). Wielkość powierzchni całości zabudowy (istniejącej i nowej) w stosunku do powierzchni działki także się nie zmieni. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A.W. - właścicielka sąsiedniej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia (...) stycznia 2006r., nr (...) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji w należyty sposób dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a decyzja o ustaleniu warunków zabudowy .zawiera wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, które inwestor musi zabezpieczyć. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że decyzja o warunkach zabudowy jest swoistego rodzaju promesą (przyrzeczeniem) uzyskania pozwolenia na budowę, wydaną w toku postępowania polegającego na zbadaniu przez uprawnione organy zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi. Uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy nie rodzi jednak praw do terenu i nie narusza prawa własności osób trzecich. A.W. nie zgodziła się z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. i zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sygn. akt IV SA/Wa 165/08 Skarżąca zakwestionowała samą nazwę inwestycji. Podniosła, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest "dobudową" lecz "budową" garażu. Istniejący garaż, który opiera się na ścianie budynku skarżącej za pomocą wkutej w ścianę stalowej belki, ma zostać bowiem rozebrany, a nowy osadzony ma być na nowych fundamentach. Rozbiórka ta nie będzie jednak możliwa bez naruszenia jej prawa własności. A.. W. stwierdziła ponadto, że projektowana klatka schodowa prowadzić ma na pierwsze piętro budynku, a zatem nie stanowi komunikacji zewnętrznej, ale jest komunikacją wewnętrzną. Skarżąca zarzuciła ponadto, że inwestycja ta spowoduje wzrost zagrożenia pożarowego. Ponadto wybudowanie ściany na wspólnej granicy ponad wysokość budynku skarżącej uniemożliwi jej dostęp do ściany północnej. Okoliczności te spowodują spadek wartości należącej do niej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2006r., sygn. akt IV SA/Wa 461/06 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Sąd uznał bowiem, że orzekające w sprawie organy ustaliły warunki zabudowy dla inwestycji o innym zakresie niż wskazany we wniosku, a w toku postępowania naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek S. i J. W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "dobudowa klatki schodowej nad istniejącym garażem". Wobec sprzeciwu A. W. inwestorzy zmienili zakres inwestycji uzupełniając wniosek o ustalenie warunków o dokonanie rozbiórki istniejącego garażu z klatką schodową stanowiącą komunikację zewnętrzną dla budynku mieszkalnego. Tymczasem decyzja organu I instancji odnosi się nie do budowy garażu w miejsce istniejącego, lecz nowego garażu z klatką schodową stanowiącą komunikacją zewnętrzną. Z treści przeprowadzonej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu wynika, iż jej przedmiotem było również ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji p.n. dobudowa garażu z klatką schodową stanowiącą komunikację zewnętrzną do budynku mieszkalnego. Jednocześnie Sąd podzielił stanowisko organu, że kwestia zmniejszenia wartości nieruchomości skarżącej wskutek planowanej inwestycji nie może być Sygn. akt IV SA/Wa 165/08 przedmiotem badania przez organy ustalające warunki zabudowy. Nie zgodził się również z zarzutem, że realizowana inwestycja ograniczy skarżącej dostęp do światła dziennego w jej budynku. Za przedwczesne uznał zarzut braku ochrony przeciwpożarowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli S. i J. W. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, iż Sąd pierwszej instancji dokonał niewystarczających ustaleń faktycznych i przestawił stan sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Pominął bowiem okoliczność, że wielkość powierzchni całości zabudowy (istniejącej i nowej) w stosunku do powierzchni działki i terenu nie ulegnie zmianie. Zdaniem skarżących, po zapoznaniu się z całością materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie można mieć wątpliwości, że decyzja zgodnie z wnioskiem dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla budowy nowego garażu z klatką schodową stanowiącą komunikację zewnętrzną do budynku mieszkalnego. Okoliczność, iż inwestorzy chcą wybudować nowy garaż w miejscu starego i dobudować nad nim klatkę schodową jest bezsporna pomiędzy stronami, gdyż fizycznie niemożliwym byłoby dokonanie takiej inwestycji bez jednoczesnej rozbiórki poprzedniego garażu. Z tej przyczyny uznanie przez Sąd, że parametry inwestycji uległyby zmianie jest oderwane od stanu faktycznego sprawy. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucili ponadto, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie przyjął, że organy wydające decyzję naruszyły art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisy art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., co jest równoznaczne z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Z tych przyczyn wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 27 listopada 2007r., sygn. akt II OSK 1566/06 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Sąd II instancji uznał za zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p. p. s. a. Podzielił również zarzut naruszenia art. 145 Sygn. akt IV SA/Wa 165/08 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., albowiem uznał, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że organy administracji publicznej naruszyły art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107§3k.p.a. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że Sąd pierwszej instancji przedstawił stan faktyczny w sposób nasuwający uzasadnione zastrzeżenia, nie znajdujący odzwierciedlenia w aktach sprawy. Sąd odwoławczy zwrócił uwagę, że na obszarze objętym analizą istniejąca zabudowa (budynki jednorodzinne, budynki gospodarcze parterowe z poddaszem użytkowym) ma cechy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W decyzji o warunkach zabudowy organ I instancji ustalił wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji tej funkcji, zaś bez istotnego wpływu na powyższe stanowisko pozostaje kwestia sformułowania podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia - "dobudowa garażu z klatką schodową stanowiącą komunikację zewnętrzną do budynku mieszkalnego". Usytuowanie istniejącego budynku z garażem w bryle budynku, wymiary działki i zlokalizowanie tego budynku w granicy działki potwierdzają stanowisko organów, że nie jest możliwa realizacja nowego garażu bez uprzedniej rozbiórki garażu istniejącego a planowana budowa odpowiadać będzie parametrom istniejącego obiektu. Tak więc sformułowanie "dobudowa" garażu do budynku mieszkalnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie oznacza, że inwestor zamierza dobudować nowy garaż do istniejącego budynku jednorodzinnego z garażem, lecz oznacza wybudowanie nowego garażu w miejsce obecnie istniejącego, przy czy nowy garaż również będzie dobudowany do budynku jednorodzinnego. W konsekwencji Sąd II instancji uznał, że nie można zarzucić organom, iż nie rozpatrzyły wniosku inwestora w jego zmienionym zakresie. Kwestia rozbiórki istniejącego garażu jest osobną kwestią. Sąd odwoławczy podkreślił jednocześnie, że ocena zachowania ustalonych przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy warunków i wymagań planowanej inwestycji należy do kompetencji organu wydającego pozwolenie na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy takie oceny są przedwczesne. To zaś oznacza, iż Sąd pierwszej instancji wykroczył poza zakres postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zarzucił organom niewyjaśnienie sprawy w zakresie nie należącym do właściwości tego organu. Sygn. akt IV SA/Wa 165/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było z wniosku S. i J. W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "dobudowa garażu z klatką schodową stanowiąca komunikację zewnętrzną do budynku mieszkalnego", przewidzianej do realizacji na działce nr ew. (...) przy ul. (...) w P. na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Planowane zamierzenie inwestycyjne, nazwane "dobudową garażu" zostało usytuowane w bryle dotychczasowego budynku. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie, albowiem jak słusznie zauważyły orzekające w sprawie organy, wybudowanie nowego garażu, bez zmiany dotychczasowych parametrów budynku, nie jest możliwe bez uprzedniej rozbiórki istniejącego garażu. Tym samym nie można podzielić zarzutów skargi odnośnie błędnej nazwy inwestycji. Sformułowanie "dobudowa garażu do budynku mieszkalnego" w okolicznościach niniejszej sprawy nie oznacza bowiem, że inwestor zamierza dobudować nowy garaż do istniejącego budynku jednorodzinnego z garażem, lecz oznacza wybudowanie nowego garażu w miejsce obecnie istniejącego., przy czym nowy garaż również będzie dobudowany do budynku jednorodzinnego. Sygn. akt IV SA/Wa 165/08 Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy przestrzeni pozbawionych planu miejscowego możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5 tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust.1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust 1 pkt 5). Stosownie natomiast do przepisu art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 tej ustawy właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W decyzji o warunkach zabudowy organ I instancji ustalił wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech zabudowy (budynki jednorodzinne, budynki gospodarcze-parterowe z poddaszem użytkowym). Analizą objął budynki sąsiadujące z budynkiem inwestorów, w tym budynek będący własnością skarżącej. Projekt decyzji uzgodnił z właściwym zarządcą drogi - Dyrektorem Miejskiego Zarządu Dróg. .W tym stanie rzeczy Sąd uznał, ze zaskarżona przez A.W. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. jest zgodna z prawem. Podkreślić ponadto należy, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ustala wprawdzie warunki i wymagania planowanej inwestycji, lecz ocena tych ustaleń i warunków należy do kompetencji organu wydającego pozwolenie na budowę. Organy administracji w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obowiązane są wyjaśnić i ocenić, czy realizacja inwestycji według założonego przez inwestora projektu technicznego nie doprowadzi do zmiany charakteru i parametrów zabudowy, a nadto czy jest zgodna z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Oznacza to, że na etapie ustalania warunków zabudowy takie oceny są przedwczesne. Wyjaśnić także należy że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nieistotną pozostaje także kwestia obniżenia wartości nieruchomości sąsiednich. Wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy nie rodzi bowiem praw do Sygn. akt IV SA/Wa 165/08 terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z tych względów orzeczono jak w sentencji, na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a.