II SA/Lu 124/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi K. P. i R. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę 500 /pięćset/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Lu 124/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...], Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: K.p.a.), w związku z art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania K.P., uchylił decyzję Starosty z dnia [...], znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia K.P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w odległości 1,5 m od działki nr 280, ze zbiornikiem na ścieki i przyłączem kanalizacyjnym oraz przebudowę budynku gospodarczego z jego częściową rozbiórką na działce nr [...] położonej w miejscowości D., gm. H. Postępowanie w tej sprawie toczyło się już wcześniej. Najpierw decyzją z dnia [...], znak: [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości D. Na skutek odwołania K.P. - właściciela sąsiedniej nieruchomości, Wojewoda decyzją z dnia [...] znak [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nakazał zobowiązać inwestora do usunięcia wszelkich nieprawidłowości, a następnie wyjaśnić wszystkie okoliczności w sprawie, uwzględniając w szczególności ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie lokalizacji projektowanego budynku. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił K.P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w odległości 1,5 m od działki nr [...], ze zbiornikiem na ścieki i przyłączem kanalizacyjnym oraz przebudowę budynku gospodarczego z jego częściową rozbiórką na działce nr [...] położonej w miejscowości D. W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, iż w dniu [...] inwestor złożył przeprojektowaną dokumentację zawierającą projekt budowy budynku mieszkalnego i zbiornika na ścieki sanitarne z uwzględnieniem rozbiórki istniejącego budynku mieszkalnego w całości i gospodarczego w części, z przebudową jego pozostałości. Odnosząc się do wskazanego przez organ odwoławczy zalecenia sprawdzenia zgodności lokalizacji budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Starosta wyjaśnił, powołując się na interpretację przepisów planu dokonaną przez jego autora, iż określona w planie linia zabudowy nie dotyczy zabudowy już istniejącej. Od powyższej decyzji odwołanie złożył K.P., kwestionując usytuowanie planowanej inwestycji w odległości 1,5 m od granicy jego działki, jak również zarzucając niezachowanie wynikającej z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odległości budynku od drogi powiatowej. Wojewoda po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...], Nr [...] (zaskarżoną niniejszą skargą) uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, powołując się na treść art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, na gruncie którego organ zobowiązany jest, przed wydaniem pozwolenia na budowę, do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego lub decyzją o warunkach zabudowy - wskazał na rozbieżność pomiędzy ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia [...] Nr [...], a stanowiącym integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę projektem zagospodarowania terenu. Wyjaśnił, iż przedmiotowy budynek zlokalizowano w odległości 21 m od drogi powiatowej, natomiast jak wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla dróg powiatowych klasy G, Z i L lokalizacja budynków mieszkalnych i przeznaczonych na stały pobyt ludzi, jest dopuszczalna w odległości 30 m od krawędzi jezdni, gdy budynki te są jednokondygnacyjne i 40 m przy budynkach wielokondygnacyjnych. Mając powyższe na uwadze, Wojewoda zalecił organowi pierwszej instancji zobowiązać inwestora do lokalizacji budynku zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie wydać merytoryczne rozstrzygnięcie. Ponadto, odnosząc się zarzutu usytuowania budynku w odległości 1,5 m od granicy działki organ stwierdził, iż taka lokalizacja jest dopuszczalna w sytuacji, gdy jest to uwarunkowane rozmiarami działki. Na decyzję organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł K.P. i R.P., domagając się jej uchylenia. Skarżący podnieśli, iż lokalizacja projektowanego budynku mieszkalnego jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem plan ten dopuszcza możliwość wymiany, rozbudowy i zmiany sposobu użytkowania budynków istniejącej zabudowy zagrodowej, jednorodzinnej i usługowej, z możliwością kontynuacji dotychczasowej linii zabudowy, pod warunkiem utrzymania przeznaczenia terenu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Uzupełniając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w odniesieniu do zarzutu skargi o możliwości wymiany i rozbudowy istniejących budynków bez ograniczeń linii zabudowy, Wojewoda stwierdził, że jest on nieuzasadniony, bowiem zgodnie z postanowieniem § 12 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, budynki mieszkalne i przeznaczone na stały pobyt ludzi mogą być usytuowane w odległości 30 m od dróg powiatowych bez określenia, czy są zlokalizowane na terenie zabudowy, czy poza obszarem zabudowanym. Ponadto organ wskazał, że wymiana istniejących obiektów przy zachowaniu dotychczasowej lokalizacji jest rozumowaniem błędnym, bowiem nie odpowiada dzisiejszym uwarunkowaniom prawnym. Z uwagi zaś na niemożność, podyktowaną rozmiarami działki, usytuowania budynku mieszkalnego zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Gmina może podjąć działania w celu wprowadzenia zmian w tym planie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując skargę zważył, co następuje: Mając na uwadze art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje akty lub czynności z zakresu administracji publicznej i dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Poddawszy takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, chociaż zasadność nie jest związana bezpośrednio z zarzutami w niej wskazanymi. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 2 K.p.a., którego naruszenia, zdaniem Sądu, dopuścił się organ, a które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią powołanego przepisu "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Jak wynika zatem z powyższego przepisu, Wojewoda mógł wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wówczas, gdyby postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, co miałoby miejsce w sytuacji nieprzeprowadzenia przez Starostę postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z naruszeniem przepisów procesowych (np. niewłaściwe przeprowadzenie lub w ogóle pominięcie określonych i właściwych dla danego postępowania czynności w sprawie mających wpływ na ustalenia stanu faktycznego lub pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu). Przesłanką uprawniającą do skorzystania z możliwości wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy są jedynie wątpliwości tego organu co do stanu faktycznego i niemożność ich wyeliminowania w trybie art. 136 K.p.a. Zaznaczyć należy, iż stan faktyczny ustala organ odwoławczy w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w pierwszej instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji uległy zmianie oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają dla sprawy znaczenie prawne. Wojewoda , uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, nie wskazał jakie okoliczności faktyczne zostały pominięte, zaś w toku rozpatrywania sprawy nie wystąpiły zmiany okoliczności faktycznych lub podstaw prawnych, zatem bezpodstawne było wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed pierwszą instancją, w wyniku której może stwierdzić, że organ pierwszej instancji nie dysponował niezbędnymi dowodami i nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ich uzyskania. Takie stwierdzenie oznacza, że w istocie brak było rozpoznania sprawy w pierwszej instancji i co najważniejsze, takiej wadliwości postępowania organ odwoławczy nie może konwalidować. W innym przypadku organ odwoławczy może stwierdzić, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone, lecz wymaga ono uzupełnienia. W takiej sytuacji organ odwoławczy jest obowiązany przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Dodatkowe postępowanie dowodowe z całą pewnością mieści się w ramach postępowania odwoławczego, gdyż zasadą – jak już wskazano - powinno być merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Kompetencje kasacyjne organu odwoławczego są wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez ten organ, co oznacza, że nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność przeprowadzenia jednego lub kilku dowodów, np. przesłuchanie świadka czy analizy dokumentu mieści się w kompetencji organu odwoławczego i obowiązany jest on ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Istotą postępowania odwoławczego jest to, iż rozpoznanie sprawy w trybie odwoławczym stwarza organowi drugiej instancji wszelkie możliwości naprawienia ewentualnych wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji. Organ administracji, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 K.p.a. (patrz: wyrok SN z 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99 – ONSAPiUS 2000, nr 9, poz. 338). Ustawodawca powierzając organowi odwoławczemu kompetencję do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego dążył do uniknięcia wysoce prawdopodobnej sytuacji, w której organ pierwszej instancji, któremu organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia będzie dążył do tego, aby postępowanie to w możliwie najmniejszym stopniu potwierdziło wątpliwości związane z jego uchyloną decyzją Kompetencje organu w postępowaniu odwoławczym nie ograniczają się wyłącznie do kontroli legalności decyzji pierwszoinstancyjnych. Wniesienie odwołania od takiej decyzji powoduje bowiem dewolucję kompetencji do załatwienia sprawy, a to oznacza, że w postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji jest przede wszystkim instancją merytoryczną. Organ odwoławczy, który z jednej strony kwestionuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, natomiast z drugiej akceptuje ustalony stan faktyczny nie wskazując, co organ pominął lub czego nie ustalił, narusza treść art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, powinien kierować się zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ta zasada sformułowana w art. 15 K.p.a., mająca również odzwierciedlenie w przepisach Konstytucji RP (art. 78), stanowi po pierwsze prawo zaskarżenia orzeczeń wydanych w pierwszej instancji, po drugie obowiązek merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy przez dwa różne organy i po trzecie samodzielność rozstrzygania sprawy przez organ pierwszej instancji w stosunku do organu drugiej instancji. Istota dwuinstancyjności sprowadza się zatem do rozpatrzenia wszystkich żądań strony i ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu swej decyzji, a nie wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji i zasadności argumentów podniesionych w stosunku do tego rozstrzygnięcia. Ponadto do wydania decyzji odwoławczej o kasacyjnym charakterze nie wystarcza jedynie przywołanie treści art. 138 § 2 K.p.a. jako jej proceduralnej podstawy. Zasadność jej wydania powinna wynikać z treści uzasadnienia, które winno bezspornie wskazywać, iż podjęte rozstrzygnięcie odpowiada celowi, jakiemu ma służyć decyzja kasacyjna w świetle przepisów prawa. Należy pamiętać, iż ustawową przesłanką jest konieczność "przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Również "wskazanie okoliczności", o których mowa w zdaniu ostatnim art. 138 § 2 K.p.a., może odnosić się jedynie do postępowania wyjaśniającego. Niedopuszczalne w tym względzie jest formułowanie zwrotów zawierających polecenie wydania przez organ pierwszej instancji określonego rozstrzygnięcia. Nie jest natomiast składnikiem postępowania wyjaśniającego zalecenie sformułowane przez Wojewodę dla organu pierwszej instancji, aby zobowiązał inwestora do lokalizacji budynku zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie dotyczy ono bowiem okoliczności faktycznych sprawy, lecz wiąże się bezpośrednio z dokonaną przez organ odwoławczy interpretacją przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odmienną od stanowiska Starosty. Odmienna zaś ocena prawna przedstawionego przez organ pierwszej instancji materiału nie uprawnia organu odwoławczego do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, lecz w takiej sytuacji organ odwoławczy ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy. Ponieważ Wojewoda w swej decyzji kasacyjnej nie wskazał, iż zachodzą przesłanki wymienione w art. 138 § 2 K.p.a., należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzec jak w sentencji. Ubocznie należy wskazać, iż sąd administracyjny nie jest władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Uchylając zatem decyzję kasacyjną organu odwoławczego, z wyżej omówionych przyczyn, nie jest uprawniony do wydania wiążących wskazań co do treści merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II sentencji przyjęte zostało w oparciu o treść art. 200 powyższej ustawy.