II OSK 165/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz (spr.) sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 345/08 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terenu do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz A. K. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 165/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 345/09 po rozpoznaniu skargi A. K. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodrki Wodnej w K. z dnia [...] lutego 2007 r. w zakresie nałożenia na Przedsiębiorstwo Prywatne Ż. obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego terenu działek o nr [...]i [...] w obrębie nr [...] K. w międzywalu rzeki Wisły w km ok. [...] K. przez: usunięcie pochylni remontowej, określonych słupów energetycznych, szlabanu na drodze dojazdowej, garażu blaszaka przylegającego na zewnątrz do ogrodzenia, wiaty blaszanej z rozdzielnią elektryczną, stanowiska spawalniczego przylegającego do ogrodzenia od strony wjazdu, wskazanego nabrzeża, części przesiewarki wstępnej i fundamentów żelbetowych po węźle sortowania i płukania kruszywa, określonego składowiska materiału odpadowego a także uporządkowanie terenu z odpadów, śmieci i złomu - na koszt własny zobowiązanego. W uzasadnieniu wyroku podano, że organ pierwszej instancji stwierdził, iż sprawa była już raz przedmiotem rozstrzygnięcia a następnie przez organ odwoławczy przekazana do ponownego rozpoznania, w szczególności wobec tego, że strona podnosiła brak szczegółowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do właściciela przedmiotowych urządzeń. Ponownie rozpoznając sprawę organ stwierdził, że strona prowadzi działalność stwarzającą duże zagrożenie w czasie przejścia fali powodziowej z czym ma związek istnienie przedmiotowych obiektów, sprzętu i materiałów na nieruchomości. Odwołanie od orzeczenia organu pierwszej instancji wniósł A. K.i podkreślając, że wskazane obiekty i urządzenia zostały wykonane przez Przedsiębiorstwo Państwowe "Ż.". Organ odwoławczy utrzymał w mocy nałożone obowiązki uchylając zaskarżoną decyzję tylko w części określającej termin ich wykonania i wyznaczył nowy termin. W związku z zarzutem, iż strona nie wykonała części objętych decyzją urządzeń organ odwoławczy zaznaczył, że jako następca prawny ma z tego tytułu określone prawa i obowiązki. Nie zostały również uznane za zasadne inne argumenty strony dotyczące w szczególności prowadzonej przez stronę działalności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. K. analogicznie jak w odwołaniu podnosząc, że nie wywiedziono, iż to strona wykonała przedmiotowe roboty lub czynności a nawet wręcz potwierdzono, że dotyczą one okresu działalności Przedsiębiorstwa Państwowego "Ż.", przy czym skarżący nie jest następcą prawnym tego Przedsiębiorstwa, a przeciwne twierdzenia organu odwoławczego są gołosłowne. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie powołując się na umowę dzierżawy, mocą której skarżący użytkuje przedmiotową nieruchomość i stwierdzając, że w skardze nie kwestionuje się własności urządzeń i składowisk "przypisanych" skarżącemu, a jedynie możliwość nałożenia na właściciela obowiązku ich likwidacji, zaś intencja ustawodawcy jest taka, aby mogły być usunięte przez ich właściciela, jednak skoro nie ma już zakładu, który wykonał roboty, to zasadne jest, aby obowiązek ich likwidacji został nałożony na ich aktualnego właściciela. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż skarga nie jest zasadna. Sąd przyznał, że skarżący zawarł umowę dzierżawy przedmiotowej nieruchomości i zasadnie organ uznał, że przedmiotowe "elementy", których dotyczy zaskarżona decyzja, zostały uznane jako należące do skarżącego, bowiem z notatki służbowej z oględzin nieruchomości wynika, że skarżący oświadczył, że trzy z objętych decyzją instalacje stanowią jego własność. Co do pozostałych elementów organ słusznie uznał je także za własność skarżącego, jako że władał on przedmiotową nieruchomością, nie zaprzeczył, że stanowią jego własność a inne podmioty /Miasto K., Zakład Energetyczny w K. i Małopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K./ nie są ich właścicielami. Sąd zauważył, że istotą sporu w sprawie jest wykładnia art. 86 ust. 1 w zakresie wyrażenia "tego, kto je wykonał", do kogo jako podmiotu, na który należy nałożyć określone obowiązki, może być adresowana decyzja. W ocenie Sądu zasadny jest argument organu, iż celem ustawodawcy było, aby tym podmiotem był właściciel, który wykonał określone roboty, jednakże gdy go nie ma, obowiązek likwidacji ich powinien być nałożony na ich aktualnego właściciela. Wykładnia gramatyczna przepisu mogłaby prowadzić do nieracjonalnych skutków, niezgodnych z intencją ustawodawcy. Celem regulacji jest bowiem przywrócenie stanu poprzedniego danego terenu jako środka ochrony przed powodzią i to niezależnie od tego, kto faktycznie wykonał roboty lub czynności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. K. reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 151 ppsa co doprowadziło do niezastosowania art. 145 ( 1 pkt 2 lit a ppsa, co miało wpływ na wynik sprawy a ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne przez błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, że wymieniony przepis prawa materialnego stanowi, iż w przypadku wykonania na wale przeciwpowodziowym lub w jego pobliżu, albo na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, robót oraz czynności, które mogą utrudniać ochronę przed powodzią, a nie zostały objęte decyzją, o której mowa w art. 40 ust. 3, art. 82 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 lub art. 85 ust. 3, organ właściwy do wydania tej decyzji może nakazać, w drodze decyzji, przywrócenie stanu poprzedniego na koszt tego, kto je wykonał. W zaskarżonym wyroku dokonano rozszerzającej interpretacji tego przepisu wskazując skarżącego, jako podmiot będący adresatem przepisu, pomimo, iż nie jest następcą prawnym podmiotu, który wykonał roboty lub czynności, których dotyczy zaskarżona decyzja. Chodzi w sprawie o decyzję restytucyjną i jej adresatem powinien być podmiot, który zmienił poprzedni stan danego terenu. Nałożenie określonych obowiązków i to na koszt zobowiązanego nie może być oparte na swobodnej interpretacji przepisów, lecz musi mieć wyraźną podstawę prawną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Kluczowe w sprawie jest, czy dopuszczalne było wydanie kwestionowanej decyzji nakładającej określone w niej obowiązki na osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą na danym terenie, który użytkuje jako dzierżawca i to na koszt zobowiązanego, podczas gdy wszelkie będące przedmiotem sprawy urządzenia, obiekty i roboty zostały, co w sprawie nie jest sporne, wykonane przez przedsiębiorstwo państwowe, które na terenie tym prowadziło działalność w poprzednim okresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jako okoliczności uzasadniające oddalenie skargi wskazał dokonaną przez siebie wykładnię art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne prowadzącą w ocenie Sądu do wniosku, że ma on na celu zapewnienie bezpieczeństwa na terenie zagrożonym powodzią, a więc usprawiedliwione jest nałożenie na dzierżawcę i to na jego koszt przedmiotowych obowiązków, skoro nie istnieje już podmiot, którego działania doprowadziły do takiego, jak w niniejszej sprawie stanu terenu. Sąd zauważył przy tym, iż wnoszący skargę kasacyjną nie zaprzeczył temu, że niektóre z wymienionych w decyzji pozycji są jego własnością, uznając ten fakt za decydujący w sprawie pomimo jednoczesnego potwierdzenia okoliczności, że teren objęty umową dzierżawy był już w takim stanie, jak w dacie wydawania decyzji, przed zawarciem tej umowy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego w niniejszej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Rację niewątpliwie ma wnoszący skargę kasacyjną, że mający zastosowanie w sprawie przepis art. 86 ust. 1 Prawa wodnego nie upoważnia do kierowania kwestionowanych nakazów do podmiotu, co do którego tak jak w niniejszej sprawie, nie wykazano, że jest następcą prawnym poprzednio użytkującego dany teren państwowego przedsiębiorstwa i które to przedsiębiorstwo w rozumieniu powyższego przepisu, wykonało określone roboty. Również kwestia własności poszczególnych obiektów i urządzeń musi być udowodniona, nie jest natomiast wystarczające uznanie, że należą one do skarżącego, skoro tej okoliczności w sposób jednoznaczny nie zaprzeczył. Sam fakt powstania ich w czasie funkcjonowania przedsiębiorstwa państwowego jest wystarczający do przyjęcia, że skarżący nie jest ich właścicielem. Twierdzenie przeciwne musiałoby być oparte na stosownych dowodach. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.