II OSK 730/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz /spr./ Protokolant Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 76/08 w sprawie ze skargi J. S. i S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 76/08 oddalił skargę J. S. i S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2007 r. wydaną w sprawie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wójt Gminy Kłaj decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. umorzył wznowione postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] września 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla inwestycji pod nazwą: "budowa motelu z restauracją wraz z infrastrukturą techniczną i parkingami wewnętrznymi na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości G. gmina Kłaj wraz ze zjazdem z drogi powiatowej nr [...]". Organ wskazał, że wyrokiem z dnia 5 marca 2007 r. II SA/Kr 373/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2005 r., wydaną w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Następnie organ przeprowadził postępowanie, w którym ustalono, iż na przedmiotowym terenie został już wprowadzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tym samym wznowione postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Po rozpatrzeniu odwołania S. i J. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 5 grudnia 2007 r., działając na podstawie art. 151 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i orzekło co do istoty w ten sposób, że stwierdziło, iż decyzja Wójta Gminy Kłaj z dnia [...] września 2000 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy powołał się na wyrok z dnia 5 marca 2007 r., w którym sąd administracyjny wskazał, że J. S. bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Wójta Gminy Kłaj z dnia [...] września 2000 r. Zatem w sprawie spełniona została przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co z kolei obligowało do uchylenia w/w decyzji. Równocześnie jednak - zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. - uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W przypadku zatem, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej - zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. - ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Z uwagi na fakt, że w dacie orzekania przez organ odwoławczy, od daty doręczenia decyzji Wójta Gminy Kłaj z dnia [...] września 2000 r. upłynęło 5 lat (ostatnia data doręczenia decyzji stronom to dzień 27 listopada 2000 r.) - Kolegium mogło jedynie stwierdzić wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. i J. S. wnieśli o uchylenie decyzji Wójta Gminy Kłaj z dnia [...] września 2000 r., podkreślając, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie narusza art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80, art. 140 i 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia, czy nie ma żadnych podstaw do wydania decyzji innej niż dotychczasowa (art. 146 § 2 k.p.a.). Dalej podnieśli, że decyzja Wójta z dnia [...] września 2000 r. została wydana bez prawidłowego ustalenia istniejącego stanu faktycznego, a postępowanie nie objęło kwestii dopuszczalności planowanej inwestycji w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoją dotychczasową argumentację. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zauważył, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu wszczętym na wniosek J. S. z dnia 10 czerwca 2002 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy Kłaj z dnia [...] września 2000 r. Zaistnienie przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zostało przesądzone w wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2007 r., którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania są wiążące. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. właściwy organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu wznowionego postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, wydaje decyzję, w której albo odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Jednakże - jak stanowi art. 151 § 2 k.p.a. - w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Zgodnie z art. 146 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie budziło żadnej wątpliwości, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. upłynęło pięć lat od doręczenia decyzji Wójta Gminy Kłaj z dnia [...] września 2000 r. Jak wynika z akt sprawy - ostatnią datą doręczenia decyzji stronom jest dzień 27 listopada 2000 r. Wbrew twierdzeniom skarżących nie może mieć znaczenia dla obliczenia powyższego terminu okoliczność, że decyzja z dnia [...] września 2000 r. nigdy nie została doręczona skarżącym. Okoliczność ta legła u podstaw wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] września 2000 r. Przyjęcie stanowiska prezentowanego przez skarżących wykluczałoby możliwość uwzględniania terminów określonych w art. 146 § 1 k.p.a. w przypadku przyczyny wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co nie znajduje uzasadnienia w treści art. 146 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja stwierdzająca, że decyzja Wójta Gminy Kłaj z dnia [...] września 2000 r. została wydana z naruszeniem prawa była decyzją zgodną z prawem. W odniesieniu do zarzutów dotyczących decyzji Wójta z dnia [...] września 2000r., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie pozostają one w związku z przedmiotem zaskarżenia, którym nie jest decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy nie naruszył również przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił, na koniec, że decyzja Kolegium potwierdziła, iż decyzja Wójta z dnia [...] września 2000 r. była wadliwa. Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) – w skrócie p.p.s.a. J. S. , reprezentowany przez adwokata R. S. zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagał się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 146 § 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że organ administracji słusznie przyjął upływ 5 letniego terminu; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że wnioskiem z dnia 10 czerwca 2002 r. wystąpił o wszczęcie postępowania w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy Kłaj z dnia [...] września 2000 r. Wyrokiem z dnia 5 marca 2007 sąd administracyjny przesądził, że w sprawie zachodziła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym samym skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zakończonym powyższą decyzję. Niemniej jednak przedmiotowa decyzja nigdy nie została mu doręczona. W tych okolicznościach nie można przyjąć, że upłynął termin określony w art. 146 § 1 k.p.a., faktycznie termin ten nie zaczął nawet biec. Dlatego w ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 146 § 1 k.p.a. Skarżący kasacyjnie dodał, że od czasu złożenia wniosku o wznowienie postępowania, organy miały 3 lata na rozpatrzenie sprawy i uchylenie decyzji objętej tym wnioskiem. Nie może on ponosić negatywnych skutków, opieszałości organów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w niniejszej sprawie ich brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w istocie rzeczy postawione zarzuty zmierzają do wykazania, że wydając zaskarżony wyrok Sąd dokonał błędnej wykładni art. 146 § 1 k.p.a., uznając, że termin 5-letni biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie z treści niniejszego przepisu wynika, że termin należy liczyć od momentu doręczenia decyzji stronie, która wniosła o wznowienie postępowania. Stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej jest błędne, zaś wykładnia art. 146 § 1 k.p.a. dokonana przez Sąd pierwszej instancji prawidłowa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. biegnie od dnia ostatniego doręczenia decyzji stronie biorącej udział w postępowaniu. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1526/00 (Lex nr 82800) przepis art. 146 § 1 k.p.a. określając początek biegu wskazanego w nim terminu posługuje się pojęciem "dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji" nie wskazując cech tego doręczenia lub ogłoszenia ani tym, bardziej jego adresatów. Pozwala to na przyjęcie, że chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji wobec osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Za taką interpretacją art. 146 § 1 k.p.a. przemawia również objęcie nim przesłanki wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W wyroku z dnia 12 stycznia 2009 r. w sprawie II OSK 1776/07 NSA stwierdził, że termin 5-letni biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. Datą doręczenia jest data doręczenia decyzji stronie biorącej udział w postępowaniu, nie zaś osobie, która na podstawie przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. domaga się wznowienia postępowania, a której decyzja w postępowaniu, którego dotyczy wniosek o wznowienie postępowania nie była doręczona (LexPolonica nr 2063006). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przedstawione wyżej poglądy. Dodatkowo należy wskazać, że gdyby przyjąć rozumienie omawianego przepisu proponowane przez skarżącego kasacyjnie to iluzoryczne byłoby ograniczenie możliwości uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania na skutek tego, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Skoro strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i z tego względu domaga się wznowienia postępowania, to biegu terminu z art. 146 § 1 k.p.a. nie można liczyć od dnia doręczenia decyzji stronie, która została pominięta w postępowaniu. Wskazać również trzeba, że zgodnie z przepisem art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Doręczenie decyzji takiej stronie w ogóle nie jest konieczne dla wszczęcia postępowania wznowieniowego. Zatem tym bardziej od doręczenia decyzji stronie, która domaga się wznowienia postępowania na podstawie przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie można uzależniać biegu terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. W konsekwencji wyżej przedstawionych rozważań zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 146 § 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. należało uznać za niezasadny. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.