I OSK 1064/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant Barbara Dąbrowska, po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 kwietnia 2008r. sygn. akt II SA/Bd 208/08 w sprawie ze skargi A. K. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od A. K. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 208/08 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych uchylił zaskarżony rozkaz oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w Toruniu z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Komendant Miejski Policji w Toruniu rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji zawiesił A. K. w wykonywaniu obowiązków służbowych z dniem [...] marca 2006 r. na okres 3 miesięcy w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa z art. 231 § 1 K.k. i art. 266 § 2 K.k. Następnie prokurator Prokuratury Okręgowej w Toruniu w dniu [...] marca 2006 r. powiadomił Komendanta Miejskiego Policji w Toruniu o tym, że postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. zastosował wobec ww. środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w czynnościach (sygn. akt [...]). Stosownie do treści § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych (Dz.U. Nr 120, poz. 1029) organ, który w pierwszej instancji wydał decyzję o zawieszeniu w czynnościach służbowych, uchyla ją przed zakończeniem postępowania karnego w przypadku zastosowania wobec policjanta środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych na podstawie Kodeksu postępowania karnego. W związku z powyższym Komendant Miejski Policji w Toruniu rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] uchylił swój rozkaz personalny z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] o zawieszeniu A. K. w czynnościach służbowych z dniem [...] marca 2006 r. Sąd rejonowy w Toruniu [...] Wydział Karny postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. uchylił wobec A. K. środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych zastosowany postanowieniem Prokuratury Okręgowej w Toruniu z dnia [...] marca 2006 r. Komendant Miejski Policji w Toruniu uznał, że skoro postępowanie karne dotyczące A. K. nadal jest w toku, to należy na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. w związku z art. 149 § 1 i 2 K.p.a. wznowić z urzędu postępowanie administracyjne zakończone rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] i postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. wznowił to postępowanie. Następnie rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uchylił swój rozkaz personalny z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] o uchyleniu rozkazu personalnego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] i umorzył postępowanie w tej sprawie oraz nadał mu rygor natychmiastowej wykonalności. W związku ze złożeniem przez A. K. od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznał Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy, który rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Wskazał, iż postanowienie prokuratora Prokuratury Okręgowej w Toruniu z dnia [...] marca 2006 r. o zastosowaniu wobec A. K. środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych było podstawą do wydania rozkazu personalnego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] o uchyleniu rozkazu personalnego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] o zawieszeniu ww. w czynnościach służbowych. Skoro zatem postanowieniem Sądu Rejonowego w Toruniu z dnia [...] października 2007 r. postanowienie prokuratora Prokuratury Okręgowej w Toruniu z dnia [...] marca 2006 r. zostało uchylone a postępowanie karne wobec A. K. nie zostało zakończone, zasadnym stało się uchylenie przez Komendanta Miejskiego Policji w Toruniu rozkazu personalnego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] o uchyleniu rozkazu personalnego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], albowiem po uchyleniu ww. postanowienia prokuratora Prokuratury Okręgowej w Toruniu stało się ono bezprzedmiotowe. W tej sytuacji w obrocie prawnym pozostaje rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w Toruniu z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] o zawieszeniu A. K. w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż nadanie rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności było uzasadnione, gdyż interes służby wymaga, aby czynności służbowe nie były wykonywane przez funkcjonariusza, na którym ciążą zarzuty popełnienia przestępstwa z art. 231 K.k. i 266 § 2 K.k. Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi A. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której powtórzyła argumenty podniesione w odwołaniu wskazując, że wobec innego funkcjonariusza będącego w podobnej sytuacji uchylono rozkaz personalny o zawieszeniu w czynnościach służbowych, a to świadczy o dowolnej i swobodnej interpretacji prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie zostały naruszone podstawowe zasady postępowania administracyjnego określone w art. 6–10 K.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że postępowanie administracyjne zostało wznowione w dniu [...] grudnia 2007 r. i tego samego dnia wydano rozkaz nr [...] utrzymany w mocy rozkazem nr [...]. Jednakże wydanie tego pierwszego rozkazu nastąpiło jeszcze przed doręczeniem A. K. postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego. Zostało ono bowiem jej doręczone wraz z rozkazem personalnym w dniu [...] grudnia 2007 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że wydano w sprawie decyzję nieprzewidzianą w art. 150 § 1 i 2 skoro umorzono postępowanie. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji, a w oparciu o przepis art. 152 P.p.s.a. orzekł, iż zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy i zaskarżając wyrok w całości wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. i zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego art. 149 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) – K.p.a. i art. 151 K.p.a. poprzez błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, iż postanowienie o wznowieniu postępowania jest niezaskarżalne, gdyż nie przysługuje na nie zażalenie. Natomiast prawidłowość podjęcia postanowienia o wznowieniu postępowania może być przez stronę kwestionowana dopiero wraz z odwołaniem od decyzji (wyrok NSA z dnia 17 listopada 1997 r. I SA/Wr 224/96, niepublikowany). Skarżąca wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji miała możliwość realizacji swoich praw poprzez złożenie w sprawie odwołania, w którym jednak nie podnosiła jakichkolwiek zarzutów dotyczących prawidłowości podjęcia postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie. Odnośnie stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, że w sprawie wydano decyzję nieprzewidzianą w art. 151 K.p.a. autor skargi kasacyjnej wskazał, że wydanie decyzji nastąpiło na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., zaś jako podstawę wznowienia postępowania podano art. 105 § 1 K.p.a. Podkreślił, iż przepis art. 151 K.p.a. nie wyłącza możliwości zastosowania art. 105 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA 1145/99, Lex nr 54432). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny określone w § 2 art. 183 cyt. ustawy w rozpoznawanej sprawie nie występują. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Ocenę zasadności podniesionych w niej zarzutów poprzedzić należy uwagami natury ogólnej. Przypomnieć należy, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. stwierdza, że uchylenie przez sąd decyzji możliwe jest w razie stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można z góry zakładać, że każde naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego mogło taki wpływ wywierać. Należy zatem wykazać istnienie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. "Inne naruszenie przepisów postępowania", o którym mowa w cytowanym przepisie to takie naruszenie przepisów proceduralnych, które gdyby nie nastąpiło w sprawie zapadłaby najprawdopodobniej decyzja innej treści. Podnieść należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która została zakończona decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ta decyzja zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wskazaną w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy uzależniona jest od wystąpienia w sprawie dwóch przesłanek pozytywnych oraz braku w sprawie dwóch przesłanek negatywnych. Przesłankami pozytywnymi są rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną oraz wystąpienie jednej z enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1 K.p.a. podstaw prawnych wznowienia. Przesłankami negatywnymi jest przesłanka terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a. oraz zagadnienie przewidywanej możliwości wydania w wyniku wznowienia postępowania wyłącznie decyzji, która w istocie odpowiadałaby decyzji dotychczasowej – art. 146 § 2 K.p.a. Stosownie do treści art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. O wznowieniu postępowania organ orzeka w formie postanowienia (art. 149 § 1 K.p.a.). Postanowienie to jest jedynie postanowieniem wznawiającym postępowanie i nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla jej rozstrzygnięcia (art. 149 § 2 K.p.a.), mogą być wyłącznie efektem przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 K.p.a. i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 1987 r. I SA 26/86, ONSA 1987, z. 2, poz. 890). Zauważyć należy, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują prawa zażalenia na postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, a przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują również możliwości wnoszenia skargi na to postanowienie. Kolejna fazą postępowania wznowieniowego jest postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania i w przypadku pozytywnego wyniku tych czynności przy braku przesłanek negatywnych następuje ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Rodzaje decyzji kończących postępowanie w sprawie wznowienia postępowania określa art. 151 K.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż Komendant Miejski Policji w Toruniu postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 w związku z art.149 § 1 i 2 K.p.a. wznowił z urzędu postępowanie zakończone rozkazem personalnym tegoż Komendanta z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] i tego samego dnia w następstwie przeprowadzonego postępowania wydał na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 w zw. z art. 105 K.p.a. rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], mocą którego uchylono rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w Toruniu z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] o uchyleniu rozkazu personalnego także tego Komendanta z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] o zawieszeniu A. K. w czynnościach służbowych i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Z kolei rozkaz personalny organu pierwszej instancji został utrzymany w mocy rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]. Istota sprawy sprowadzała się do wyjaśnienia, czy fakt doręczenia skarżącej jednocześnie postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego oraz wydanego w tym samym dniu rozkazu personalnego nr [...] uniemożliwiło jej zrealizowanie uprawnień i naruszało przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wyżej wskazano postanowienie o wszczęciu postępowania administracyjnego jest niezaskarżalne, a zatem prawidłowość jego podjęcia może być przez skarżącą kwestionowane dopiero wraz z odwołaniem od decyzji. Natomiast z akt sprawy nie wynika aby taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie zachodziła. W związku z powyższym uznać należy, iż stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że skarżąca została pozbawiona uprawnień co stanowiło naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego art. 6–10 K.p.a w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy było nieprawidłowe. Jako trafny ocenić należy również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię. Przepis ten stanowi, że organ administracji państwowej, o którym mowa w art. 150 K.p.a. po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przez rozstrzygnięcie istoty sprawy nie należy rozumieć wyłącznie rozstrzygnięcia merytorycznego, ale również obejmuje ono rozstrzygniecie niemerytoryczne (umorzenie postępowania) – por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1984 r. SA/Wa 95/84, ONSA 1984, nr 1, poz. 25, wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1993 r. SA/Gd 806/93, niepubl.). A zatem dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 151 K.p.a. wyłączająca możliwość zastosowania w sprawie art. 105 K.p.a. była błędna. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględniając przedstawioną wykładnię przepisów rozważy czy wydane w sprawie decyzje nie naruszają prawa. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto o przepisy art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 i 3 i art. 209 cyt. ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).