II OSK 1286/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot – Mładanowicz Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 4 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 737/08 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej o pozbawieniu uprawnień kombatanckich oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 maja 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 737/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. R. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej o pozbawieniu uprawnień kombatanckich. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a) w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. Nr 17, poz. 75 ze zm.), pozbawił J. R. uprawnień kombatanckich uzyskanych z mocy orzeczenia ZBoWiD Zarząd Wojewódzki w W. z dnia [...] grudnia 1976 r. z tytułów: Kampania Wrześniowa - wrzesień 1939 r., służba w odrodzonym Wojsku Polskim w okresie od stycznia 1945 r. do maja 1945 r., "utrwalanie władzy ludowej" w okresie od maja 1945 r. do grudnia 1947 r. – z uwagi na zatrudnienie w aparacie bezpieczeństwa publicznego. W wyniku wznowienia na wniosek strony postępowania w sprawie, decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzją z dnia [...] listopada 1998 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] grudnia 1993r. o pozbawieniu skarżącego uprawnień kombatanckich. Wyrokiem z dnia 12 maja 1999 r. Sygn. akt V SA 2298/98, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję Kierownika Urzędu w przedmiocie odmowy przywrócenia uprawnień kombatanckich. Pismem z dnia [...] kwietnia 2004 r. (data wpływu do Urzędu) J. R. wystąpił do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z wnioskiem o powtórne rozpatrzenie jego podania o przyznanie uprawnień kombatanckich. Uzasadniając wniosek wskazał, że służąc w Wojsku Polskim i organach bezpieczeństwa publicznego wykonywał wyłącznie zadania nie związane ze zwalczaniem organizacji niepodległościowych. Na potwierdzenie słuszności swojego wniosku załączył pismo z dnia [...] maja 1999 r. B. W. - majora rezerwy, pełnomocnika Zarządu Wojewódzkiego Związku Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] grudnia 1993 r. o pozbawieniu uprawnień kombatanckich. Organ podniósł, iż strona nie wskazała we wniosku, żadnych nowych okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających uchylenie decyzji ostatecznej. Ponadto powołując się na wyrok NSA z dnia 12 maja 1999 r. sygn. akt V SA 2298/98 oraz przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., stwierdził, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Pismem z dnia [...] września 2004 r. zainteresowany wystąpił do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, iż w 1945 r. i 1946 r. służył w Dywizjonie Kawalerii stacjonującym w Z., który nie brał udziału w walkach z organizacjami niepodległościowymi. Podał również, iż aktualnie istnieje możliwość zwrócenia się do Instytutu Pamięci Narodowej po dokumenty, które zaprzeczą lub potwierdzą jego oświadczenia, czego urząd nie zrobił w niniejszej sprawie. Decyzją z dnia [...] października 2004 r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2004 r. uznając, iż w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej w oparciu o art. 154 § 1 k.p.a. Dodatkowo organ wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie bezspornym jest fakt zatrudnienia strony w organach Bezpieczeństwa Publicznego. Związku z powyższym zgodnie z dyspozycją art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a) w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002r. Nr 42, poz. 371 ze zm.) – dalej: ustawa o kombatantach, sam fakt zatrudnienia w organach bezpieczeństwa zobowiązuje organ do pozbawienia strony uprawnień kombatanckich, a także wyłącza przyznanie tych uprawnień z jakiegokolwiek innego tytułu niezależnie od funkcji pełnionej w organach bezpieczeństwa. Kierownik Urzędu wskazał również na brak w aktach sprawy dowodów świadczących o tym, aby w odniesieniu do zainteresowanego miała zastosowanie dyspozycja przepisu art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o kombatantach stanowiącego, że przepisów o pozbawieniu uprawnień kombatanckich nie stosuje się do osoby, która przedłoży dowody, że do wymienionych służb i organów została skierowana przez organizacje niepodległościowe lub przez te organizacje była zwerbowana w celu udzielenia im pomocy. Za odmową przywrócenia uprawnień kombatanckich zainteresowanemu opowiedziała się także społeczna komisja złożona z przedstawicieli stowarzyszeń kombatanckich i osób represjonowanych w opinii z dnia [...] lipca 1998 r. Dodatkowo organ wskazał na związanie oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 1999 r. Rozpoznając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż w przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 maja 1999 r. sygn. akt V SA 2298/98 oddalił skargę skarżącego na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w przedmiocie odmowy przywrócenia uprawnień kombatanckich, obligując tym samym organ administracji do przyjęcia swej wykładni w ewentualnym późniejszym postępowaniu. Pomimo iż oddalenie skargi przez NSA nie wyłączyło możliwości zmiany decyzji ostatecznej w sprawie w trybie art. 154 § 1 k.p.a., to w ocenie Sądu I instancji nie można uznać za słuszny interesu strony, jeżeli jest on sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa, a przywrócenie skarżącemu uprawnień kombatanckich naruszałoby art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy o kombatantach. Sąd I instancji wskazał ponadto, iż w świetle art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a) i art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy o kombatantach sam fakt zatrudnienia skarżącego w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa stanowił bezwzględną przesłankę pozbawienia go uprawnień kombatanckich. Ze znajdującej się w aktach sprawy informacji Urzędu Ochrony Państwa z dnia [...] kwietnia 1998r. (karta 67 akt administracyjnych) wynika, że skarżący w latach 1945 - 1956 nieprzerwanie pełnił służbę w organach bezpieczeństwa publicznego, w tym w okresie od [...] kwietnia 1949r. do [...] listopada 1956r. pełnił służbę w Ministerstwie Bezpieczeństwa Publicznego (MBP) powstałym z resortu Bezpieczeństwa Publicznego, a następnie w Komitecie do Spraw Bezpieczeństwa Publicznego, stanowiącym organ Rządu PRL w zakresie bezpieczeństwa publicznego. W związku z powyższym, zdaniem Sądu I instancji, pełnienie służby w Departamencie I Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego, a następnie w Departamencie II Komitetu ds. Bezpieczeństwa Publicznego jako [...], a potem [...], odpowiada pojęciu służby w komórkach jednostek zwierzchnich związanych ze stosowaniem represji wobec osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Dlatego też organ miał w ocenie Sądu I instancji uzasadnione podstawy do odmowy przywrócenia skarżącemu uprawnień kombatanckich w oparciu o art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a) w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy o kombatantach, gdyż zgromadzone w aktach sprawy dokumenty wykluczają możliwość naruszenia w stosunku do J. R. przy pozbawianiu go uprawnień kombatanckich art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. R., reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] października 2004 r. znak: [...] i przywrócenie skarżącemu uprawnień kombatanckich. Zaskarżonemu wyroki zarzucono: 1. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 § 2 p.p.s.a.: - art. 113 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. poprzez zamknięcie rozprawy przed dostatecznym wyjaśnieniem sprawy - art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy poprzez nieuwzględnienie skargi znajdujących się w aktach sprawy dowodów załączonych przez skarżącego do wniosków i pism procesowych co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych art. 77 oraz art. 76 § 1 i 3 i art. 80 k.p.a. - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie sprawy tylko w granicach zarzutów powołanych przez skarżącego i nieuwzględnienie naruszenia przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych art. 77 oraz art. 76 § 1 i 3 i art. 80 k.p.a. - art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 i 241 k.p.c. poprzez całkowite pominięcie dowodów złożonych przez skarżącego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. 2. Naruszenie prawa materialnego polegającego na: - naruszeniu art. 32 Konstytucji RP, art. 21 ust. 2 pkt 4a i 4c ustawy o kombatantach poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że obejmuje on swoim zastosowaniem wszystkie osoby zatrudnione lub pełniące służbę w wymienionych w nich urzędach i jednostkach a nie jedynie osoby zatrudnione lub pełniące służbę w tych strukturach, które związane były ze stosowaniem represji wobec osób i organizacji wymienionych w tym przepisie oraz że skarżący pełnił służbę w komórkach jednostek zwierzchnich związanych ze stosowaniem represji wobec osób działających na rzecz niepodległości i suwerenności Rzeczypospolitej Polskiej w sytuacji gdy skarżący wykazał, że wykonywał wyłącznie zadania niezwiązane ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz niepodległości i suwerenności Rzeczypospolitej Polskiej. - naruszeniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwe jego zastosowanie poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnych naruszających w sposób rażący przepisy art. 76 § 1 i 3, art. 77, art. 80, art. 154 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż rozpoznając wniosek skarżącego z [...] kwietnia 2004 r. (data wpływu do urzędu) jak również wniosek z [...] września 2004 r. organ, mimo rozpoznania wniosku w trybie art. 154 k.p.a. nie odniósł się do wskazanych w tym przepisie interesu społecznego i słusznego interesu strony ograniczając zakres rozpoznania wniosków do formalnej kontroli decyzji odbierającej skarżącemu uprawnienia kombatanckie co zdaniem skarżącego wskazuje na naruszenie przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, iż jego zdaniem uprawnień kombatanckich winny być pozbawiane tylko te osoby, które pełniły służbę lub funkcję i były pracownikami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa i Informacji Wojskowej a także ich jednostek zwierzchnich, jeżeli działały w tych ich komórkach organizacyjnych (strukturach), które zajmowały się zwalczaniem osób i organizacji działających na rzecz niepodległości i suwerenności RP. Odmienna interpretacja wskazanego przepisu, powodująca odebranie uprawnień kombatanckich osobom zatrudnionym we wskazanych organach mimo iż nie wykonywały zadań związanych ze zwalczaniem osób i organizacji działających na rzecz niepodległości i suwerenności RP, w sposób nieuprawniony różnicowałaby zdaniem skarżącego sytuację prawną osób pełniących służbę lub funkcję i będących pracownikami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa i Informacji Wojskowej oraz osób zajmujących te same stanowiska w jednostkach nadzorujących pracę wyżej wymienionych instytucji, co w konsekwencji prowadziłoby do naruszenia zasady równości obywateli wobec prawa, wyrażonej w art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W dalszej części skargi kasacyjnej zarzucono organowi administracji naruszenie art. 77 k.p.a. polegające na niewystarczającym zebraniu i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie oraz pominięciu składanych przez skarżącego dowodów. Również Sąd I instancji pominął zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną dowody znajdujące się w aktach sprawy, co skutkuje naruszeniem przez Sąd art. 141 § 4 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a oraz stosowanych na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. przepisów art. 233 § 1 i 241 k.p.c. Wskazane naruszenia spowodowały zdaniem skarżącego utrzymanie w mocy decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, co wprost prowadzi do naruszenia art. 1 par. 112 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania określoną przesłankami z art. 183 § 2 p.p.s.a., której nie stwierdzono w niniejszej sprawie. Decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (art. 154 k.p.a.). Przesłanką zastosowania art. 154 k.p.a. jest zgodność wzruszenia decyzji z interesem społecznym lub słusznym interesem strony, co oznacza, iż organ administracji publicznej przy rozpoznawaniu sprawy o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej powinien ustosunkować się do tych podstaw wzruszenia tej decyzji. Nie jest natomiast przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 k.p.a. ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy uprzednio zakończonej prawomocną decyzją. Należy więc podkreślić, że przedmiotem postępowania wszczętego z wniosku J. R. i prowadzonego na podstawie art. 154 k.p.a. nie jest kolejne merytoryczne rozpatrzenie sprawy dotyczącej przyznania uprawnień kombatanckich, ani kontrola merytoryczna ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] grudnia 1993 r. pozbawiającej skarżącego uprawnień kombatanckich. Postępowanie toczące się w tym trybie jest postępowaniem nowym, w którym bada się tylko i wyłącznie przesłanki z art. 154 § 1 k.p.a., czyli czy za zmianą (uchyleniem) decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] grudnia 1993 r., pozbawiającej skarżącego uprawnień kombatanckich przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie bada więc przesłanek decydujących o pozbawieniu uprawnień kombatanckich - czy skarżący pełnił służbę lub funkcję oraz był zatrudniony w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa, Informacji Wojskowej, bądź nadzorujących je komórkach jednostek zwierzchnich związanych ze stosowaniem represji wobec osób działających na rzecz suwerenności, a jedynie to, czy skarżący wykazał, że za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Fakt zatrudnienia skarżącego w strukturach, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit a, oceniony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 1999 r., stanowił przesłankę pozbawienia go uprawnień kombatanckich i zarazem wyklucza możliwość przywrócenia skarżącemu uprawnień kombatanckich w wyniku zmiany decyzji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. Przywrócenie tych uprawnień naruszałoby bowiem art. 21 ust. 2 pkt 4 lit a ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i tym samym byłoby sprzeczne z prawem, co oznacza, że ani interes skarżącego, ani interes społeczny nie mogą za tym przemawiać. Podkreślić bowiem należy, iż uprawnienia kombatanckie są szczególnym wyróżnieniem za zasługi dla Polski, zatem przyznanie tychże uprawnień (ich zachowanie) musi mieć za podstawę albo działalność, z którą ustawa o kombatantach łączy te uprawnienia bądź też być ofiarą w miejscach i z przyczyn określonych w tej ustawie. Ponadto zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej sprowadzają się w głównej mierze do kwestionowania sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych oraz podważania oceny przyjętej w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 1999 r. i w istocie zmierzają do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej prawomocnym wyrokiem. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż skarżący nie wykazał istnienia przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określonych w art. 154 § 1 k.p.a. W toku postępowania oceniano jedynie czy słuszny interes strony lub interes społeczny przemawia za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.