VII SA/Wa 239/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2008 r. sprawy ze skargi [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w P. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] ([...]) działając na podstawie art. art. 104, 107, 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000r. poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, oraz art. 34 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 1a, art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118), dalej Prawo budowlane - po przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem J. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] ([...]), dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania [...] Towarzystwu Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. pozwolenia na budowę: budynku mieszkalnego wielorodzinnego (24 mieszkaniowego), zjazdu z drogi powiatowej wraz z drogą dojazdową i murem oporowym (na działce nr ew.[...]), przyłączami: kanalizacji sanitarnej (na działkach nr ew.[...],[...],[...]) wodociągowej (na działkach nr ew. [...], [...],[...]), deszczowej (na działce nr ew. [...]), energetycznym-kablowym (na działce nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...]), gazowym (na działkach nr ew. [...], [...], [...],[...],[...]), przybudową kabla SN 15 KV oraz wewnętrzną instalacją gazową, położonego przy ul. D. w P. - stwierdził nieważność tejże decyzji w części dotyczącej drogi dojazdowej, na odcinku wykraczającym poza ustalenia decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] (nr [...]) - o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla określonego w niej programu inwestycyjnego, ograniczonego granicami ABCDEF. W uzasadnieniu - powołując się na specyfikę postępowania nieważnościowego - organ wskazał, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę wymaga wyłączenia z obiegu prawnego w części. Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika bowiem, że projekt zagospodarowania terenu wykracza poza granice określone w ww. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazane w Załączniku nr 1 do tej decyzji. Oznacza to, że wydając decyzję o pozwoleniu na budowę Starosta P. rażąco naruszył przepisy prawa materialnego tj. art. 34 ust. 1 i art. 35 ust 1 pkt 1 lit.b ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) oraz art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15, poz. 139) obowiązujące w dacie jej wydania. Odnosząc się do wniosku J. K. organ podniósł, że decyzją ostateczną z dnia [...] ([...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] ([...]), którą organ ten odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] - o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie było zatem podstaw do jej zakwestionowania przez organ wydający pozwolenie na budowę ww. inwestycji. Po rozpoznaniu odwołania [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] ([...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa - uchylił decyzję organu I instancji i stwierdził nieważność decyzji Starosty P. z dnia [...] w części dotyczącej drogi dojazdowej, w pozostałej części odmówił stwierdzenia jej nieważności. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z analizy projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę wynika, że nie zostały spełnione wszystkie wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności w zakresie drogi dojazdowej oraz przewidzianych przy niej zatok parkingowych. Zdaniem organu odwoławczego, droga ta nie mieści się w granicach linii zakreślających teren inwestycji, oznaczonych symbolami od A do F w Załączniku graficznym nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Drogę dojazdową zaprojektowano z przekroczeniem linii AB. Ponadto, zatoki parkingowe drogi zaprojektowane zostały poza liniami BC i FE. Organ odwoławczy dodał ponadto, że jakkolwiek usytuowanie budynku mieszkalnego zostało zmienione w stosunku do linii rozgraniczających teren inwestycji, to jednak mieści się on w tych granicach. Powyższe ustalenia, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uzasadniały stwierdzenie, że decyzja Starosty P. z dnia [...], w części dotyczącej drogi dojazdowej, została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust 1 pkt 1b Prawa budowlanego z 1994r., co stanowi kwalifikowaną wadę o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przedstawione okoliczności przemawiały zatem za uchyleniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. Skargę na to rozstrzygnięcie złożyło [...] Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o., wnosząc o jego uchylenie, względnie zmianę. W uzasadnieniu podniesiono, że obecnie wyszła na jaw nowa okoliczność mająca istotne znaczenie w sprawie, gdyż istnieją dwa odmienne załączniki nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]. Załącznik znajdujący się w posiadaniu skarżącego i Burmistrza Miasta P., obejmuje znacznie większy obszar przeznaczony pod inwestycję. Według tego załącznika, zaprojektowana droga nie wykracza poza linie rozgraniczające teren inwestycji, co skarżący podnosił w toku całego postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję jednak z innych powodów niż wskazano w skardze. Na wstępie podkreślić trzeba, że kontrolowana decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które stanowi nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego. Postępowanie to nie polega na ponownym prowadzeniu postępowania dowodowego, badaniu przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, lecz ogranicza się do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie to nie jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa., której wystąpienie powoduje konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998r., II SA 456/98). Dodać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. Wymaga to od organu administracji prowadzenia postępowania ze szczególną wnikliwością, z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA W-wa z dnia 21 lutego 2006r., II OSK 544/05, LEX nr 298465). Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa i rozwinięta w innych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego także w odniesieniu do postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności. Zasadę tą należy pojmować szeroko, podejmując czynności dowodowe i analityczne weryfikujące legalność badanego aktu pod kątem przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Obowiązek ten dotyczy również organu odwoławczego, gdyż celem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa. W rozstrzyganej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie przeprowadził postępowania zgodnie z ww. zasadami. Organ odwoławczy uchylił bowiem decyzję Wojewody [...], nie odnosząc się w ogóle do argumentacji przedstawionej w jej uzasadnieniu. Umknęło uwadze organu I instancji, że zastosowanie instytucji reformacji uzależnione jest m.in. od zakwestionowania rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, tylko wtedy, gdy dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest wadliwa. Decyzja jest wadliwa, gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonej decyzji wykazały, że narusza ona przepisy prawa albo jest niezasadna. Takich ustaleń Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w niniejszym postępowaniu nie poczynił. Podkreślić trzeba, że porównanie Załącznika nr 1, będącego integralną częścią decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] z projektem zagospodarowania terenu, jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowa inwestycja wykracza poza granice określone literami od A do F. Wobec naruszenia przez organ II instancji art. 7, 77 kpa, co miało wpływ na naruszenie art. 35 ust.1 pkt 1 lit b Prawa budowlanego w związku z art.156 § 1 pkt 2 kpa, a także art. 138 § 2 kpa, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu przedstawionej. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w skardze, Sąd stwierdza, że pozostaje ona bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Okoliczność istnienia dwóch różnych załączników nr 1 do decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, nie może być natomiast przedmiotem kontroli Sądu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu odwoławczego będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska Sądu. W świetle poczynionych ustaleń, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.