VII SA/Wa 240/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2008 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] ([...]) działając na podstawie art. art. 104, 107, 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000r. poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, oraz art. 34 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 1a, art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118), dalej Prawo budowlane - po przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem J. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] ([...]), którą organ ten zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Towarzystwu Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. pozwolenia na budowę: budynku mieszkalnego wielorodzinnego (24 mieszkaniowego), zjazdu z drogi powiatowej wraz z drogą dojazdową i murem oporowym (na działce nr ew. [...]), przyłączami: kanalizacji sanitarnej (na działkach nr ew.[...],[...],[...]) wodociągowej (na działkach nr ew.[...], [...],[...]), deszczowej (na działce nr ew. [...]), energetycznym-kablowym (na działce nr ew.[...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...]), gazowym (na działkach nr ew. [...], [...], [...],[...], [...]), przybudową kabla SN 15 KV oraz wewnętrzną instalacją gazową, położonego przy ul. D. w P. - stwierdził nieważność tejże decyzji w części dotyczącej drogi dojazdowej, na odcinku wykraczającym poza ustalenia decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] (nr [...]) - o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla określonego w niej programu inwestycyjnego, ograniczonego granicami ABCDEF. W uzasadnieniu - powołując się na specyfikę postępowania nieważnościowego - organ wskazał, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę wymaga wyłączenia z obiegu prawnego w części. Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika bowiem, że projekt zagospodarowania terenu wykracza poza granice określone w ww. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazane w Załączniku nr 1 do tej decyzji. Oznacza to, że wydając decyzję o pozwoleniu na budowę Starosta P. rażąco naruszył przepisy prawa materialnego tj. art. 34 ust. 1 i art. 35 ust 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) oraz art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15, poz. 139) obowiązujące w dacie jej wydania. Odnosząc się do wniosku J. K. organ podniósł, że decyzją ostateczną z dnia [...] ([...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] ([...]), którą organ ten odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] - o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie było zatem podstaw do jej zakwestionowania przez organ wydający pozwolenie na budowę. Po rozpoznaniu odwołania [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] ([...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa - uchylił decyzję organu I instancji i stwierdził nieważność decyzji Starosty P. z dnia [...] w części dotyczącej drogi dojazdowej, w pozostałej części odmówił stwierdzenia jej nieważności. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z analizy projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę wynika, że nie zostały spełnione wszystkie wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności w zakresie drogi dojazdowej oraz przewidzianych przy niej zatok parkingowych. Zdaniem organu odwoławczego, droga ta nie mieści się w granicach linii zakreślających teren inwestycji, oznaczonych symbolami od A do F, w Załączniku graficznym nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Drogę dojazdową zaprojektowano z przekroczeniem linii AB. Ponadto, zatoki parkingowe drogi zaprojektowane zostały poza liniami BC i FE. Organ odwoławczy dodał ponadto, że jakkolwiek usytuowanie budynku mieszkalnego zostało zmienione w stosunku do linii rozgraniczających teren inwestycji, to jednak mieści się on w tych granicach. Powyższe ustalenia, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uzasadniały stwierdzenie, że decyzja Starosty P. z dnia [...], w części dotyczącej drogi dojazdowej, została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego z 1994r., co stanowi kwalifikowaną wadę o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przedstawione okoliczności przemawiały zatem za uchyleniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. Skargę na to rozstrzygnięcie złożyła J. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. o pozwoleniu na budowę w całości, a nie tylko w części dotyczącej drogi. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 35 ust.1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. poprzez przyjęcie, że brak sprawdzenia zgodności decyzji o warunkach zabudowy z planem miejscowym oraz wygaszenia tejże decyzji, sprzecznej z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, umożliwia wydanie pozwolenia na budowę. W konsekwencji doprowadziło to do naruszenia uprawnień osób trzecich, przez wydanie pozwolenia na budowę, w którym przekroczono ilość mieszkań oraz wykonania drogi tylko na działce nr [...], niezgodnie z planem "D.". Ponadto, istniejąca droga nie pozwala na wykonanie drogi [...], zgodnie z nowym planem. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w dniu 4 września 1999r. do obiegu prawnego weszła uchwała Rady Miasta P. (nr [...]) z dnia [...], którą uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej "D." w P. W tej dacie utracił moc prawną dotychczasowy plan "C.", natomiast decyzję o pozwoleniu na budowę Starosta P. wydał w dniu [...]. W ocenie skarżącej, zastosowanie przepisów nieobowiązującego planu, jako rażąco naruszające prawo, dotknięte jest wadą nieważności. W decyzji o warunkach zabudowy, wydanej na podstawie planu "C.", przewidziano drogę tylko na działce [...], 24 mieszkania w budynku, nie przewidziano miejsc parkingowych. Ustalenia te są całkowicie odmienne od ustaleń planu "D.", w którym drogę zaplanowano na trzech działkach (nr [...],[...],[...]), około 12 mieszkań w budynku oraz dwupoziomowe garaże w jego części podziemnej. Zdaniem skarżącej, doszło zatem do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 107 § 1 kpa, gdyż pozwolenie na budowę, jako decyzja administracyjna winno zawierać uzasadnienie prawne dokonanego rozstrzygnięcia. Skarżąca dodała, że według planu "D." drogę (symbol [...]) zaplanowano na trzech działkach, co do których inwestor, w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie posiadał prawa własności. Ponadto, decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] nie podaje usytuowania miejsc postojowych i ich ilości. Budowa dwóch budynków wielorodzinnych po 24 mieszkania, bez zapewnienia miejsc parkingowych, spowoduje konieczność parkowania na drodze i utrudni dostęp do działek sąsiednich. Jest to niezgodne z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 1 grudnia 1994r.- w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zlikwiduje również możliwość zapewnienia warunków potrzebnych dla budownictwa wielorodzinnego, o których mowa w § 39 i 40 ust. 1 ww. rozporządzenia. Zdaniem J. K., w przypadku stwierdzenia różnic między obowiązującym planem a wydanymi warunkami zabudowy, organ architektoniczno budowlany winien zainicjować nadzwyczajnym tryb wzruszenia wadliwej decyzji. Brak wzruszenia decyzji o warunkach zabudowy w takiej sytuacji oznacza, że decyzję o pozwoleniu na budowę wydano także bez podstawy prawnej, co narusza art. 107 § 1 kpa w związku z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Organ wydający pozwolenie na budowę winien bowiem zawiesić postępowanie w oczekiwaniu na ostateczną decyzję o wygaśnięciu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca wskazała, że Burmistrz - pomimo zaangażowania prac nad planem "D." wydał warunki zabudowy niezgodne z planem, naruszając obowiązujący porządek prawny, a przyjęte rozwiązania komunikacyjne nie spełniają warunków przewidzianych w art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, podczas ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu właściciele sąsiednich nieruchomości zostali pozbawieni udziału w toczącym się postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Na wstępie podkreślić trzeba, że kontrolowane decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym, które stanowi nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego. Postępowanie to nie polega na ponownym prowadzeniu postępowania dowodowego, badaniu przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, lecz ogranicza się do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie to nie jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa., której wystąpienie powoduje konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998r., II SA 456/98). Dodać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. Wymaga to od organu administracji prowadzenia postępowania ze szczególną wnikliwością, z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA W-wa z dnia 21 lutego 2006r., II OSK 544/05, LEX nr 298465). Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa i rozwinięta w innych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (77, 107 kpa) ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego także w odniesieniu do postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji. Zasadę tą należy pojmować szeroko, podejmując czynności weryfikujące legalność badanego aktu pod kątem przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Obowiązek ten dotyczy również organu odwoławczego, gdyż celem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa. W rozstrzyganej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie przeprowadził postępowania zgodnie z ww. zasadami. Organ odwoławczy uchylił bowiem decyzję Wojewody [...], nie odnosząc się w ogóle do argumentacji przedstawionej w jej uzasadnieniu. Umknęło uwadze organu II instancji, że zastosowanie instytucji reformacji uzależnione jest m.in. od zakwestionowania rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, tylko wtedy, gdy dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest wadliwa. Decyzja jest wadliwa, gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonej decyzji wykazały, że narusza ona przepisy prawa albo jest niezasadna. Takich ustaleń Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w niniejszym postępowaniu nie poczynił. Podkreślić trzeba, że porównanie Załącznika nr 1, do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] z projektem zagospodarowania terenu, jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowa inwestycja wykracza poza granice określone literami od A do F. Sąd podziela argumentację podniesioną w skardze, że zmiana planu miejscowego winna być uwzględniona przez organ architektoniczno - budowlany, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy mieć jednak na uwadze, że dopóki decyzja o warunkach zabudowy pozostaje w obiegu prawnym, dopóty jest aktem wiążącym dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w przypadku ustalenia sprzeczności między postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a decyzją o warunkach zabudowy, organ architektoniczno - budowlany nie ma prawa we własnym zakresie uchylić się od zastosowania takiej decyzji. Może natomiast o dostrzeżonej wadliwości zawiadomić organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności i zawiesić postępowanie do czasu wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie. Organ nie może jednak odmówić wydania pozwolenia na budowę, powołując się na ustaloną niezgodność, gdyż w ten sposób naruszyłby prawo, nie respektując ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Kompetencje zawarte w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit.a i b Prawa budowlanego nie mogą być rozumiane w sposób naruszający zasadę wyrażoną w art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyroki NSA w Warszawie: z 4 stycznia 1999r., IV SA 2044/96, LEX nr 46693, z dnia 19 lutego 1999r., IV SA 426/97, LEX nr 46646). Nie była zatem zasadna argumentacja skarżącej, że brak wzruszenia decyzji o warunkach zabudowy w powyższej sytuacji oznacza, że decyzję o pozwoleniu na budowę wydano bez podstawy prawnej. Ponadto wyjaśnić należy, że zgłaszane w skardze uchybienia organu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu winny być zweryfikowane w trybie wznowienia postępowania, nie mogą być natomiast uwzględnione w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec naruszenia przez organ II instancji art. 7, 77 kpa, co miało wpływ na naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit b Prawa budowlanego w związku z art.156 § 1 pkt 2 kpa, a także art. 138 § 1 pkt 2 kpa, zaskarżoną decyzję należało uchylić. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu odwoławczego będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska Sądu. W świetle poczynionych ustaleń, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w. ustawy.