II SA/Op 114/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant: Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2008 r. sprawy ze skargi B. i A. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu oddala skargę. Wszczęcie postępowania przez organ nadzoru budowlanego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części warsztatowej obiektu należącego do A. S. nastąpiło w sierpniu 2001 r., na skutek interwencji A. S. - właściciela sąsiedniej nieruchomości. W wyniku kilkukrotnych odwołań, przeprowadzonego postępowania z urzędu, jak też wobec zaskarżenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Sądu, w sprawie tej wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 14 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1197/04, uznał A. S. za stronę toczącego się postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania części obiektu. Sąd, nadto wskazał na potrzebę dokonania analizy możliwości zastosowania do konkretnego stanu faktycznego pojęcia samowolnej zmiany użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. Kierując się wskazaniami [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. wyrażonymi w decyzjach przekazujących sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] doszedł do wniosku, że w sprawie należało przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) postanowieniem z dnia [...], nr [...], w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania oraz legalności wykonanych robót budowlanych w związku z tą zmianą w części obiektu mieszkalno-usługowego w G. przy ul. [...], organ I instancji nakazał A. S. - jako właścicielowi ww. części obiektu - przedłożyć ocenę techniczną, precyzując jakie elementy powinna zawierać. Zobowiązał skarżącego do przedłożenia wskazanych dokumentów do dnia 31 stycznia 2008 r. ( powinno być do dnia 30 stycznia). W uzasadnieniu, powołując się na przepisy intertemporalne wyjaśnił, że w przedmiotowym przypadku nie będą miały zastosowania przepisy art. 71a Prawa budowlanego w obowiązującym brzmieniu. Przytaczając treść art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego zaakcentował, że organ nadzoru budowlanego miał prawo w sytuacji powzięcia uzasadnionych wątpliwości, co stanu technicznego obiektu budowlanego do nałożenia na uczestników procesu budowlanego w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Działanie takie bowiem daje podstawę do uzyskania od właściciela materiału dowodnego niezbędnego do prawidłowego zastosowania odpowiednich przepisów art. 51 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Godząc się ze stanowiskiem zawartym w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 września 2005 r., nr [...] oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 25 czerwca 2007 r., nr [...] wskazał, iż mogło dojść do zmiany sposobu użytkowania obiektu skarżącego, tj. zmiany przeznaczenia niektórych pomieszczeń oraz zmiany działalności w zakresie warunków bhp i pracy. Nadto organ I instancji wywiódł, że działalność gospodarcza prowadzona przez obecnego właściciela w części obiektu, w której zmieniono sposób użytkowania, jest nastawiona na profesjonalne usługi o charakterze motoryzacyjnym, podczas gdy poprzedni właściciel m.in. w tej części obiektu prowadził zakład ogólnobudowlany. Zauważył, że pomieszczenia te pełniły co prawda funkcje warsztatowe jeszcze za czasów, gdy zajmował je A w G., jednak tylko na potrzeby wewnątrzzakładowe. Zaakcentował, że w pomieszczeniach magazynowych składowane są obecnie opony, co mogło również doprowadzić do zmiany warunków ochrony przeciwpożarowej. Dalej przedstawił stan faktyczny sprawy, który – zdaniem organu - bez wątpienia potwierdził, iż nastąpiła zmiana warunków sanitarnych i bhp, stąd nastąpiła także samowolna zmiana sposobu użytkowania, określona w art. 71 ustawy z 14 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Poza tym zauważył, że poprzedni właściciel M. B., jak też obecny A. S. wykonali szereg robót budowlanych w obiektach, na które nie uzyskali pozwolenia budowlanego, dokonali również samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu bez dochowania przewidzianej przepisami prawa procedury, przeto nałożenie obowiązków zawartych w postanowieniu było niezbędne w celu ustalenia, czy prace zostały wykonane zgodnie z wymogami technicznymi, a zmiana sposobu użytkowania jest dopuszczalna. Przedmiotowe postanowienie zostało skierowane do A. S., jako strony postępowania administracyjnego. Na powyższe postanowienie wniósł zażalenie A. S. oświadczając, że prowadzi działalność w przedmiotowym obiekcie od 1996 r. Działalność zaś polega na wymianie opon, ich sprzedaży, holowaniu pojazdów, a ich naprawa na wkręceniu śrubki lub części. Podkreślił, że od 1982 r. była w tym obiekcie prowadzona działalność o takim samym charakterze. B. i A. S. w zażaleniu wnieśli o uchylenie postanowienia, jako wydanego z naruszeniem prawa. Zarzucając, iż organ wydał kwestionowane postanowienie na podstawie przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu obecnie obowiązującym pomimo, iż postępowanie zostało wszczęte w 2001 r. Podnieśli, że od siedmiu lat zmuszeni są do życia w ciągłym zagrożeniu bezpieczeństwa zdrowia w związku z emisją i uciążliwością nielegalnie działających zakładów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwaną dalej K.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia B. i A. S. oraz A. S. na ww. postanowienie, utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji. Przyjął za zasadne stanowisko organu I instancji, że A. S. dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania, a dotychczas zebrany materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne podjęcie rozstrzygnięcia. Zdaniem organu odwoławczego, niewątpliwie żądane dokumenty pozwolą na prawidłową ocenę dotychczas zebranego materiału dowodowego. Organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że zaistniały uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu. Odnosząc się do zażalenia A. S. wyjaśnił, że jako następca prawny może ponosić konsekwencje prawne wynikające z naruszenia przepisów regulujących proces inwestycyjny, w tym niewykonania obowiązku uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, ani pozwolenia na wykonanie robot budowlanych przed przystąpieniem do ich wykonania. Nie zgodził się także z argumentami B. i A. S., jakoby zaskarżone postanowienie wydano w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy podkreślając, że przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego obowiązywał już w dacie wszczęcia postępowania i przewidywał takie same uprawnienia dla organu nadzoru budowlanego, jak przepisy obecne. Postanowienie zostało doręczone, jako stronie postępowania, m. in. B. i A. S. Ze stanowiskiem organu odwoławczego nie zgodzili się B. i A. S. W skardze do tut. Sądu podnieśli, że w sprawie, prowadzonej przez PINB w powiecie [...] od ponad sześciu lat, wszystko już zostało ustalone. Jest to samowola budowlana, co potwierdził nie tylko OWINB, ale też i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Działalność gospodarcza prowadzona w tym budynku przez firmę "B s.c. A. S. i S. M." polegająca na blacharstwie i lakiernictwie samochodowym - nie posiada pozwolenia na użytkowanie i jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a sprawca samowoli budowlanej został za to ukarany przez Sąd Rejonowy w P. Wydział [...] wyrokiem o sygn. akt [...]. Niezrozumiałe jest, zdaniem skarżących, dlaczego Powiatowy i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, posiadając pełną wiedzę na temat budynku i prowadzonej w nim nielegalnej produkcji, nakazuje sprawcy samowoli budowlanej wykonanie dodatkowych orzeczeń, opinii i czynności. Nadzór Budowlany stwarza pozory możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej zamiast wydać nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, poprzez zakazanie użytkowania obiektu jako zakładu blacharsko – lakierniczego. Podkreślili, że działanie organu I instancji nie jest bezstronne i bezinteresowne. Odnosząc się do postanowienia organu I instancji zwrócili uwagę, że w sprawie nie powinien mieć zastosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż nie ma żadnych merytorycznych, prawnych, ani też proceduralnych przesłanek do jego zastosowania. Stosując jako podstawę prawną art. 81c ust.2 Prawa budowlanego, nakazując sprawcy samowoli budowlanej przedłożenie oceny technicznej organ nadużył prawa. Nie zażądał wszystkich dokumentów, o których mowa w art. 71a ust. 2 Prawa budowlanego, a w szczególności przedstawienia "zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Organowi odwoławczemu zarzucili, że odniósł się tylko do części treści nakazu organu I instancji. Zdaniem skarżących, nakazy określone w pkt 1 i 4 postanowienia PINB, przekraczają dyspozycje art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto organ odwoławczy także nie odniósł się w swoim postanowieniu do problemu niezgodności przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania z planem zagospodarowania przestrzennego. Co uzasadnia wniosek skarżących o uchylenie postanowień obu instancji. Wnieśli również o zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do przestrzegania przepisów prawa, w tym art. 66 Prawa budowlanego, który powinien mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Odpowiadając na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zwartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Na wstępie odnotować należy, że Sąd sprawuje kontrolę legalności wydanych aktów, na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwaną dalej P.p.s.a.) uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia w całości lub w części następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151). W tym miejscu trzeba powiedzieć, że wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego oparte jest na zasadzie skargowości, co oznacza dla Sądu konieczność dokonania oceny, przed przystąpieniem do rozważań merytorycznych zaskarżonego aktu, legitymacji procesowej podmiotu do wniesienia skargi. Według art. 50 § 1 P.p.s.a. "Uprawnionymi do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, organizacja społeczna w zakresie swej działalności statutowej, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi." (§ 2). Z regulacji tej wynika, iż uprawnionym do wniesienia skargi do Sądu jest taki podmiot, który wykaże się "interesem prawnym", bądź taki, który – mimo jego braku – został wskazany cytowanym przepisem jako podmiot spełniający funkcję ochrony porządku prawnego. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na akt lub czynność organu administracji publicznej oznacza, że akt ten lub czynność musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego ( por. wyrok NSA z 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). Interes prawny ma charakter materialnoprawny, oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 K.p.a.). W postępowaniu administracyjnym, zatem interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego; w postępowaniu sądowoadministracyjnym zaś może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). Innymi słowy, osoba niemająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej. Legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego ma z racji interesu prawnego strona postępowania administracyjnego. Fakt dopuszczenia przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes nadanej osoby jako "interes prawny" (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 511/00, wyrok NSA z 13 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2312/99). Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy trzeba przypomnieć, że skarżący zaskarżyli do Sądu postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wydane na podstawie art. 81 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.- zwaną dalej Prawo budowlane). Adresatem postanowienia organu zobowiązującego do przedłożenia oceny technicznej jest A. S., właściciel części opisanego obiektu. Skargę do Sądu administracyjnego zaś wnieśli B. i A. S. właściciele nieruchomości sąsiadującej z działką A. S. W ich ocenie, nie było podstaw prawnych do wydania zaskarżonego postanowienia ponieważ takie działanie organu zmierza jedynie do przedłużania postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, tymczasem przez ponad sześć lat prowadzonego postępowania wszystkie istotne okoliczności sprawy zostały już ustalone. W tym stanie rzeczy, przede wszystkim należało ocenić, czy skarżący posiadają interes prawny w tej sprawie administracyjnej i czy w konsekwencji są legitymowani do skarżenia aktu administracyjnego, jaki został wydany przez organ nadzoru. Przyjdzie zauważyć, że normą, będącą podstawą materialnoprawną działania organów nadzoru budowlanego w tym postępowaniu, jest art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis powołanego artykułu stanowi, że organ nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć w drodze postanowienia na uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Z brzmienia przywołanego przepisu jednoznacznie wynika, że stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w tym trybie jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Skarżący nie są uczestnikami procesu budowlanego, nie są również właścicielami budynku w G. przy ul. [...], jak też nie są zarządcą tego budynku, stąd też nie mogą uzyskać przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania oraz legalności wykonanych robót budowlanych w związku z tą zmianą w części ww. obiektu mieszkalno-usługowego. Obowiązek ten prawidłowo nałożono w tej sprawie na A. S., w stosunku do którego aktualnie prowadzone jest postępowanie w opisanym przedmiocie, jako właściciela terenu i budynku. Pogląd ten, który w pełni akceptuje skład orzekający w niniejszej sprawie, znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie NSA (por. wyrok NSA W-wa z 22 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1407/05, opubl. LEX nr 321507). Skarżący w tym postępowaniu legitymują się wyłącznie interesem faktycznym, jako bezpośrednio zainteresowani rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej dotyczącej samowolnej zmiany użytkowania obiektu. Bez znaczenia w kontrolowanej sprawie jest okoliczność, iż skarżący zostali uznani za stronę postępowania przez organ drugiej instancji i że w wyniku ich zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrzył sprawę. Sąd administracyjny nie jest związany oceną prawną wyrażoną przez organ. Zgodnie bowiem z treścią cytowanego wyżej art. 50 P.p.s.a. i art. 28 K.p.a., Sąd zobowiązany jest najpierw określić, czy skarżący mieli w postępowaniu administracyjnym przymiot strony a w konsekwencji, czy przysługuje im uprawnienie do wniesienia skargi. Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy Sąd w pełni podziela wyżej przedstawiony pogląd, iż dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Na koniec warto zauważyć, że to orzeczenie Sądu wypowiada się tylko w kwestii braku interesu prawnego skarżących do zaskarżenia do Sądu aktu wydanego w ramach tzw. postępowania "incydentalnego". Nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 K.p.a. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania w określonej sprawie, przewidzianego w ustawie Prawo budowlane, o uprzednim przeprowadzeniu wstępnych wyjaśnień. Z akt sprawy wynika, że organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie w sprawie samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania oraz robót budowlanych wykonanych w związku z dokonaną samowolnie zmianą sposobu użytkowania części budynku mieszkalno - usługowego w G. przy ulicy [...]. Zatem dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych ekspertyz, ocen organ nadzoru budowlanego, w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy, powinien podjąć decyzję na podstawie art. 51 Prawa budowlanego (postępowanie główne), w brzmieniu uwzględniającym przepisy intertemporalne. W postępowaniu głównym skarżący są stroną postępowania i powinni brać w nim udział, o czym nadto przesądził wyżej opisany wyrok WSA w Warszawie. W przypadku zaś kwestionowania zajętego stanowiska w sprawie przez organy nadzoru budowlanego będą oni uprawnieni do wniesienia skargi do Sądu. Reasumując, skoro skarżący nie mają w złożeniu skargi interesu prawnego, rozumianego jako istnienie związku między sferą ich indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem, to skarga podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 P.p.s.a., jako złożona przez osobę nieuprawnioną.