II SA/Wr 741/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka /sprawozdawca/, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji w sprawie stwierdzenia wykonania obowiązku oddala skargę Sąd przyjął następujący stan faktyczny sprawy : Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. po rozpatrzeniu odwołania H.J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J. G. z dnia [...] nr [...] , wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, stwierdzającej wykonanie przez K. J. obowiązków nałożonych decyzją PINB Nr [...] z dnia [...] . orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że odwołująca H.J. zarzuciła decyzji pierwszoinstancyjnej brak podstaw do wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego wykonanie nałożonych przez organ obowiązków, gdyż inwestor nie wykonał ich w całości. Rozpoznając sprawę po raz pierwszy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na skutek rozpoznania skargi złożonej przez K. J. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 czerwca 2007r. (sygn.akt II SA/Wr 812/06) uchylił powyższą decyzję organu II instancji. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób dostateczny wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i nie odniósł ich do sytuacji prawnej, co spowodowało, że brak było podstaw do wydania w sprawie zaskarżonej decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, kierując się oceną prawną i wskazaniami Sądu co do dalszego postępowania wyrażonymi w wydanym wyroku, które wiążą organ administracyjny, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zdaniem organu odwoławczego, mimo iż organ I instancji prawidłowo ustalił konieczność zastosowania wobec inwestora procedury naprawczej, określonej w art. 51 ustawy – Prawo budowlane, to jednak wydane rozstrzygniecie oparte na przepisie art. 51 ust. 3 pkt. 1 jest przedwczesne. W aktach sprawy znajduje się podanie skarżącego K. J. z dnia [...]. wniesione do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w J.G. , w którym wnosi o przedłużenie terminu wykonania wskazanych robót budowlanych przy ul. W. [...], z przewidywanym terminem ich wykonania na dzień 30 czerwca 2006r. W uzasadnieniu żądania skarżący wyjaśnił, że z wytycznych zawartych w decyzji z dnia [...] . Nr [...]wykonał jedynie pkt.2, z tej to przyczyny, że realizację pozostałych zadań uniemożliwiały mu panujące w zimie niekorzystne warunki atmosferyczne. W świetle powyższych ustaleń podanie skarżącego z dnia 24 marca 2006r., stosownie do przepisu art. 61 § 1 k.p.a. w związku z § 3 wszczęło na jego żądanie postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji w zakresie terminu przewidzianego dla realizacji obowiązków wynikających z decyzji organu I instancji. Z uwagi jednakże na treść i zawartość merytoryczną ww. podania, w sytuacji wątpliwości co do faktycznego żądania strony organ winien wystąpić o sprecyzowanie treści żądania. Mając na uwadze fakt, iż o tym jaki charakter i zakres żądania ma pismo wniesione przez stronę, decyduje ostatecznie strona, a nie organ do którego pismo zostało wniesione, organ ten mając na względzie przepis art. 7 – 9 k.p.a., winien był zwrócić się do wnioskodawcy o zajęcie jednoznacznego stanowiska w tej kwestii. Treść żądania wyznacza bowiem stosowną normę prawa materialnego lub procesowego (uruchomienie nadzwyczajnego trybu postępowania), która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Każde postępowanie kończy się bowiem, w myśl art. 104 § 2 k.p.a., wydaniem decyzji. Dlatego niewłaściwym było wystosowanie przez organ I instancji do wnioskodawcy jedynie pisma z dnia [...] nr [...] ), w którym informuje o nie wyrażeniu zgody na przesunięcie terminu wykonania opisanej wyżej decyzji z dnia [...] . Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w postanowieniu z dnia 18 października 1995r. (III ARN 45/95 / OSN 1996 Nr 10m poz. 138), podkreślając, iż: "Organ administracyjny nie może poprzestać na udzieleniu stronie informacji co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy, gdy istnieją przesłanki do załatwienia sprawy w formie decyzji". W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zmiana terminu wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem (decyzją) organu winna być rozpatrywana w odpowiednim trybie k.p.a. Organ powinien był, kierując się treścią art. 9 k.p.a., poinformować stronę o przysługujących jej możliwościach zmiany rozstrzygnięcia w powyższym zakresie, wskazując odpowiedni tryb wynikający z art. 154 lub 155 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Sądu wniósł w imieniu skarżącego K. J. jego pełnomocnik, zarzucając jej : 1) naruszenie przepisu art.7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, 2) naruszenie przepisu art. 154 § 2 k.p.a. poprzez ustalenie, iż sprawa wszczęta podaniem skarżącego złożonym w dniu 24 marca 2006r. do PINB nie została rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej, 3) sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że PINB w J.G. nie wydał decyzji na skutek podania skarżącego złożonego w dniu 24 marca 2006r. Wobec powyższego pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazane zostało, że organ II instancji pominął znajdujące się w aktach sprawy pisma PINB w J.G. z dnia 19 maja 2006r. i 23 czerwca 2006r. i tym samym nie dokonał ich należytej interpretacji; pisma te mają dla sprawy w przekonaniu autora skargi istotne znaczenie. Zdaniem skarżącego skierowane do niego "Upomnienie" z dnia 19 maja 2006r. było przedwczesne, albowiem organ nie wydał jeszcze decyzji określającej obowiązek właściwego działania przez skarżącego wobec niewykonania decyzji z dnia [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J.G. na skutek złożonego przez skarżącego podania z dnia 24 marca 2006r. o przedłużenie terminu wykonania obowiązku, powziął tym samym wiadomość o niespełnieniu obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] ., dlatego też, zdaniem składającego skargę, powinien zastosować odpowiednią normę wskazaną w treści art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, czego jednak nie uczynił. Natomiast pismem z dnia 23 czerwca 2006r. wyznaczył termin przeprowadzenia wizji lokalnej (w dniu 6 lipca 2006r.) celem sprawdzenia wykonania decyzji z dnia [...] . Z powyższego wynika, że PINB w wyniku wniesienia przez skarżącego podania w dniu 24 marca 2006r.o "przedłużenie terminu" wydał na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. decyzję o zmianie decyzji z dnia [...] . poprzez zmianę terminu do wykonania obowiązku w niej określonego. Decyzję tą stanowiło w przekonaniu autora skargi pismo organu I instancji z dnia 23 czerwca 2006r., pomimo iż rozstrzygnięciu temu nie nadano formalnych cech decyzji administracyjnej. Skutkiem wydania takiej decyzji jest naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 154 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że wskutek wszczęcia przez skarżącego postępowania podaniem z dnia 24 marca 2006r. organ I instancji nie dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, pomimo że takie rozstrzygnięcie nastąpiło pismem z dnia 23 czerwca 2006r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawowy zakres kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ograniczony został zatem wyłącznie do oceny legalności, co oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności. Z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wynika zaś, że przedmiotowy zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 przywołanej ustawy). Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję według wskazanych wyżej kryteriów nie dopatrzył się takich uchybień, z powodu których należałoby wyklinować ją z obrotu prawnego. Za poglądami judykatury należy przyjąć, że decyzja kasacyjna o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, oparta na przepisie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, może być wydana w sytuacji, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Wynika to z przepisu art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. W niniejszej sprawie należy krótko przypomnieć, iż decyzją nr [...] z dnia [...] r. PINB w J.G. , działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nałożył na inwestora K. J. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia rozbudowy domu jednorodzinnego do stanu zgodnego z prawem w terminie do dnia 31 marca 2006r. Przed upływem terminu, inwestor pismem z dnia 24 marca 2006r. zawiadomił organ, że nie wykonał wszystkich prac z uwagi na niekorzystne warunki atmosferyczne i wniósł o przedłużenie terminu ich wykonania do dnia 30 czerwca 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozstrzygnął tego wniosku w drodze decyzji lecz pisemnie przypomniał stronie o tym, iż decyzja nr [...] jest ostateczna i podlega wykonaniu, a następnie uruchomił postępowanie wynikające z przepisu art. 51 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane i wydał decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązków, od której wniosła odwołanie strona przeciwna H. J.. Sąd po zbadaniu zaskarżonej decyzji wydanej przez organ odwoławczy, podziela jego stanowisko stwierdzające, że decyzja organu I instancji zapadła przedwcześnie. Z chwilą bowiem, gdy do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.G. wpłynęło podanie z dnia 24 marca 2006r. K.J. w sprawie przedłużenia terminu wykonania czynności określonych w decyzji z dnia [...] nr [...] , organ ten był obowiązany w pierwszej kolejności wyjaśnić jaki charakter ma ten wniosek i określić tryb jego załatwienia. Wskazać należy, że decyzja z dnia [...] . w chwili złożenia wniosku, jako ostateczna funkcjonowała już w obrocie prawnym. Zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej art. 16 § 1 k.p.a., tylko w sytuacjach wyjątkowych - ściśle wymienionych w tym przepisie - można domagać się zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej lub stwierdzenia jej nieważności, albo wznowienia postępowania. A zatem w przypadku wątpliwości organu, należało wyjaśnić, mając na uwadze przepis art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom), czy wniosek ten jest żądaniem zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] . w trybie nadzwyczajnym i w zależności od oświadczenia się strony należało podjąć dalsze właściwe czynności procesowe celem jego rozpatrzenia. Jak słusznie wskazał w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., pismo to mogło stanowić żądanie zmiany decyzji ostatecznej w jednym z trybów określonych przepisem art. 154 lub 155 k.p.a., co oznacza że z chwilą wniesienia pisma z żądaniem zmiany terminu wykonania obowiązków określonych decyzją z dnia [...] . zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji w zakresie ustalenia nowego terminu do wykonania obowiązków ( art. 61 § 1 k.p.a.). W tym miejscu Sąd podziela również pogląd organu odwoławczego, że pismo organu I instancji z dnia [...] . skierowane do skarżącego nie miało cech rozstrzygnięcia ( decyzji administracyjnej). Pismo to zawierało jedynie informację o tym, że decyzja określająca obowiązek jest ostateczna i podlega wykonaniu. Nie można również uznać za decyzję administracyjną wydaną w trybie art. 154 k.p.a. - jak domaga się tego stanowczo pełnomocnik skarżącego - pisma organu I instancji z dnia 23 czerwca 2006r. skierowanego do K. J.. Pismo to jest jedynie zawiadomieniem o przeprowadzeniu "wizji lokalnej" – celem sprawdzenia wykonania obowiązków określonych w decyzji PINB nr [...] z dnia [...]. Pismo to bowiem nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie stanowi jednostronnego rozstrzygnięcia organu administracyjnego ( art. 104 k.p.a.), lecz zawiera tylko i wyłącznie informację dla strony o miejscu i terminie dokonania czynności procesowej w postaci oględzin obiektu. Podstawę do wydania takiego zawiadomienia stanowił przepis art. 79 § 1 k.p.a., określający prawo strony do udziału w czynności dowodowej oględzin przeprowadzanych przez organ administrtacyjny. W tych okolicznościach, słusznie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy nie mógł bowiem rozpoznać we własnym zakresie wniosku K.J.z dnia 24 marca 2006r., gdyż naruszyłby tym samym zasadę dwuinstancyjności określoną w art. 15 k.p.a., co w konsekwencji naruszyłoby konstytucyjne prawo obywatela do odwołania. W tej sytuacji obowiązkiem organu odwoławczego było uchylić decyzję organu I instancji i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania, gdyż postępowanie należało uzupełnić we wskazanym wyżej zakresie, czego nie mógł uczynić organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.