VII SA/Wa 187/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2008 r. sprawy ze skargi K. i J. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2005r., II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] wydanym dnia [...] kwietnia 2007r. na podstawie art. 49 ust.1 i ust. 2 oraz art. 59 f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, ustalił dla K. i J. W. - inwestorów rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi L., gmina I. opłatę legalizacyjną w kwocie 50.000 zł. W uzasadnieniu organ podał, że inwestorzy zgodnie z postanowieniem nr [...] z dnia [...].01.2005r. przedstawili zaświadczenie Wójta Gminy I. o zgodności budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L., 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ uznał, że złożony projekt budowlany spełnia wymogi art. 49 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Zażalenie na to postanowienie złożyła K. W. Po rozpatrzeniu zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...], wydanym dnia [...] listopada 2007r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w wyniku prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] we wsi L. został rozbudowany i nadbudowany w warunkach samowoli budowlanej. Mając na względzie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego wszczęto procedurę legalizacyjną, przewidzianą w art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego. Nałożono na inwestorów obowiązek dostarczenia dokumentów wymienionych w art. 48 ust 3, a po wykonaniu obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 49 b ust. 4 Prawa budowlanego. Organ podkreślił, że przesłankami procesu legalizacyjnego samowoli budowlanej (które muszą być spełnione łącznie) jest przedłożenie przez inwestorów dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a także uiszczenie opłaty legalizacyjnej w wysokości ustalonej przez organ. W przypadku nie spełnienia któregokolwiek z w/w wymagań organ prowadzący legalizację obowiązany jest do wydania decyzji w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli K. i J. W. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia skarżący podali, że nie są w stanie ponieść opłaty legalizacyjnej. Podali także, że przebudowa ich budynku rozpoczęła się już w latach osiemdziesiątych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 134, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżanych decyzji i postanowień w zakresie prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Przy czym, zgodnie z art. 134 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co znaczy, że może uchylić zaskarżoną decyzję czy postanowienie także z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Mając na względzie powyższą regulację skargę należało uwzględnić. Zgodnie z treścią przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części będącej w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę z tym, że jeśli samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ( w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, możliwa jest legalizacja obiektu wzniesionego lub wznoszonego. Obecne brzmienie art. 48 w/w ustawy jest wynikiem zmiany dokonanej ustawą z dnia 27.03.2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, celem której było umożliwienie odstąpienia od obowiązku orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki obiektu budowlanego samowolnie wybudowanego, który swoim istnieniem nie narusza przepisów i ma zastosowanie do samowoli budowlanych zaistniałych po 11.07.2003r. Proces legalizacyjny składa się z dwóch etapów. Pierwszy to ustalenia organu, które mają na celu określenie zakresu i daty wykonywanych robót budowlanych (a więc ustalenie czy samowola zaistniała przed, czy po zmianie przepisów prawa budowlanego), a także zbadanie czy budowa jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu przestrzennym i warunkach technicznych, a w przypadku naruszenia przepisów czy możliwe jest doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Dopiero na podstawie tych ustaleń organ ocenia istnienie bądź nie istnienie możliwości prawnej legalizacji samowoli. Tak więc, jeżeli organ nadzoru budowlanego ustali, że budowa jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania terenu lub ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a także z przepisami technicznymi, lub że możliwe jest doprowadzenie jej do stanu zgodności z tymi przepisami, zobowiązany jest wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji wzniesionego obiektu lub jego części. Następnie w tej części postępowania organ zobowiązany jest wstrzymać roboty budowlane i nałożyć na inwestora obowiązki ( określone w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego) przedstawienia wymaganych dokumentów. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych i umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej określonej w art. 49 Prawa budowlanego tzn. ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Dopiero spełnienie przez inwestora tych przesłanek legalizacji obiektu wzniesionego lub wznoszonego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (gdy budowa jest w toku) lub decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (w przypadku budowy ukończonej). W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie z naruszeniem zasad określonych w art. 7, art. 77 w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (co obliguje Sąd do uchylenia wydanego postanowienia), a w konsekwencji art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Przede wszystkim nie ustalono zakresu samowolnej dobudowy i rozbudowy budynku i daty jej zrealizowania (inwestorzy twierdzą, że rozpoczęli rozbudowę w latach osiemdziesiątych, W. S. zaś, że część budynku dobudowano w 2001r., a nadbudowę piętra w 2004 r) co jest istotne dla oceny (a następnie kontroli przez Sąd) możliwości zastosowania art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ nie ustalił też, czy została spełniona przesłanka niezbędna dla legalizacji samowoli określona w ust. 2 pkt. 2 art. 48 – tj. czy przedmiotowa budowa nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń, nie odniósł się do zarzutów W. S. pomimo, że dopiero ustalenie zgodności wykonywanych robót z bezwzględnie obowiązującymi przepisami technicznymi tj. rozporządzeniem dotyczącym warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pozwalało na rozpoczęcie postępowania legalizacyjnego i podjęcie czynności na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ pominął również ustalony w postępowaniu fakt, iż (co wynika z protokołu oględzin z dnia [...].11.2004r.) budynek mieszkalny, na którym wykonano nadbudowę został wybudowany w 1984r. prawdopodobnie bez wymaganego pozwolenia na budowę i nie ocenił czy wobec tego możliwa jest legalizacja rozbudowy wykonanej na ewentualnie samowolnie wybudowanym budynku. Zdaniem Sądu, te uchybienia uzasadniają stwierdzenie, że wydanie przez organ nadzoru budowlanego w dniu [...].01.2005 r. na podst. art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego postanowienia nr [...] wstrzymującego roboty budowlane i nakładającego na inwestorów obowiązek przedstawienia żądanych dokumentów, jak i postanowienia nr [...] z dnia [...].04.2007r. ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej nastąpiło przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia sprawy. Powyższe wskazania Sądu w zakresie oceny prowadzonego postępowania legalizacyjnego poprzedzającego i warunkującego wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, zwłaszcza co do ustalenia czy zaistniała przesłanka z art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, organ zobowiązany będzie uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.