II SA/Po 628/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 07 maja 2008r. sprawy ze skargi M.F., K.K., M. i R. T., U. i Z.R. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; oddala skargę /-/ W.Batorowicz /-/ B.Kamieńska /-/ E.Podrazik Dnia [...] r. Rada Miejska w M., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów gruntów rolnych i leśnych na obszarze części wsi D. i B., Gmina M. Pismami z dnia [...]r. Skarżący wezwali Radę Miejską w M. do uchylenia powyższej uchwały, ze względu na to, że uchwała narusza prawo i interes prawny skarżących wynikający z prawa własności nieruchomości objętych projektem zmiany planu. Skarżący nie wskazali żadnego przepisu prawnego, który naruszyła Rada Miejska w M. podejmując przedmiotową uchwałę, a który naruszałby jednocześnie ich interes prawny. Rada Miejska w M. w dniu [...]r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uznania za bezskuteczne wezwań Rady Miejskiej w M. do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że dnia [...] r. Rada Miejska w M. podjęła uchwałę nr [...] zmieniającą uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...]r.. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów gruntów rolnych i leśnych na obszarze części wsi D. i B., Gmina M. Pismem sporządzonym dnia [...]r.. Skarżący na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 101 ust. 2a oraz art. 101 a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wnieśli skargę na uchwałę Rady Miejskiej w M. nr [...] z dnia [...] r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów gruntów rolnych i leśnych na obszarze części wsi D. i B., Gmina M.. W skardze do sądu administracyjnego podniesiono zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 14 ust. 5, poprzez nieprzeprowadzenie przez Burmistrza wymaganej analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu oraz stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W dalszej kolejności podniesiono zarzut naruszenia przepisów art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu niezgodnego z ustaleniami obowiązującego studium oraz naruszenie art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuwzględnienie i pominięcie faktu, iż dla tych terenów oraz wymienionej inwestycji celu publicznego toczy się postępowanie planistyczne wszczęte uchwałą Rady Miejskiej w M. nr [...] z dnia [...] r. Żądaniem skargi objęto stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r.. oraz zmieniającej ją uchwały nr [...] z dnia [...]r, a także zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie ewentualnie oddalenie skargi wskazując, że wezwania skarżących z dnia [...]r. wniesione były na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, natomiast sama skarga dnia [...] r. wniesiona jest już na podstawie art. 101 a ust. 1. W ocenie organu skarżący zmienili przedmiot skargi z naruszenia własnego interesu prawnego lub uprawnienia i skargę na bezczynność organów Gminy M. Tym samym Skargę wniesiono na podstawie art. 101 a ust. 1 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym, zarzucając organom Gminy M. bezczynność, bez uprzedniego wezwania do usunięcia przyczyn bezczynności. W dalszej kolejności organ wyraził stanowisko, że wezwanie skarżących z dnia [...]r. dotyczyło, nie bezczynności organów Gminy M., ale naruszenia prawa oraz interesu prawnego wynikającego z prawa własności nieruchomości objętych projektem zmiany planu. W konsekwencji skarga winna podlegać odrzuceniu. W dalszej kolejności organ odniósł się również do zarzutów skargi wnosząc o jej oddalenie, w razie nieuwzględnienia wniosku dotyczącego odrzucenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Stosownie jednak do przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej: u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W tym miejscu zauważyć należy, że wbrew argumentom odpowiedzi na skargę skarżący wyczerpali przewidziany ustawą tryb do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w M. w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący musieli jednak wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Warunkiem, bowiem skuteczności skargi złożonej w niniejszym trybie jest wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia w jej wniesieniu. Interes prawny musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku eliminuje się jednak sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia [...] r. sygn. [...]). Tymczasem, tak rozumianego naruszenia interesu prawnego nie sposób dopatrzeć się w przypadku skarżących. M.F. i pozostali skarżący w niniejszej sprawie swój interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywodzą z faktu, iż - jak podnoszą - są właścicielami nieruchomości, położonych na terenie objętym sporną uchwałą intencyjną. Zaskarżona uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów gruntów rolnych i leśnych na obszarze części wsi D. i B., Gmina M. nie stanowi o prawach i obowiązkach skarżących. Uchwała ta nie przesądza o sytuacji prawnej skarżących. Nie narusza interesu skarżących, prawem chronionego, bo żaden przepis prawa materialnego nie chroni skarżących przed tego typu działalnością uchwałodawczą gminy. Zatem interes prawny skarżących nie został naruszony, zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej w M. (por. wyrok NSA z [...] r., sygn. [...]). Skoro uchwała ma charakter intencyjny to w żaden sposób nie może oddziaływać na wykonywanie prawa własności przez skarżących. Uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu podejmuje rada gminy na podstawie art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej: u.p.z.p.) z zamiarem "ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy". Wyłącznym zatem przedmiotem tejże uchwały jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem miejscowym. Tym samym tego rodzaju uchwała rozpoczyna prace planistyczne. Dopiero przyszły plan zagospodarowania przestrzennego jako przepis prawa miejscowego może ograniczyć sposób wykonywania prawa własności. Skarżący w piśmie z [...] r. wskazywali, iż naruszenie ich interesu prawnego nastąpiło również z uwagi na zawieszenie możliwości wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu objętego uchwałą. A zatem, zdaniem skarżących uregulowanie przewidziane w art. 58 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. wskazuje na możliwość zawieszenia postępowania na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia założenia wniosku. Rzeczywiście, wskazany przepis przewiduje, że w przypadku kiedy podjęta została uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, to w razie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy albo wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, postępowanie będzie mogło być zawieszone na maksymalny czas dwunastu miesięcy. Natomiast gdyby takiej uchwały nie było, to zawieszenie postępowania będzie mogło trwać tylko dwa miesiące. Wskazane uregulowanie prawne odnosi się jednak jedynie do przepisów proceduralnych (zawieszenie postępowania) i nie ma bezpośredniego wpływu na sytuację materialno-prawną skarżących, a tylko z takiej można wyprowadzić interes prawny, W związku z powyższym, brak było podstaw do merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów skargi. Objęte przedmiotową skargą zarzuty uznać należało za przedwczesne, bowiem ewentualna ocena ich zasadności będzie mogła nastąpić dopiero na etapie podejmowania uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r. nr [...] oddalił. /-/ W. Batorowicz /-/ B. Kamieńska /-/ E. Podrazik