VII SA/Wa 14/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2008 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].10.2007 r., na podstawie art. 157 § 1 oraz 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku J. D. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2006 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...].03.2006 r., - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2006r. W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].06.2006 r., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...].03.2006 r., nakazującą J. D. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku (określonego halą nr [...]), zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] (poprzedni nr [...]) położonej przy ul. [...] w R. W toku postępowania nieważnościowego ustalono, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2006 r. została zaskarżona przez J. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia [...].10.2006 r., sygn. akt II SA/Lu 642/06, skargę oddalił. Następnie J. D. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Po jej rozpoznaniu Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 01.06.2007 r. sygn. akt II OSK 171/07, skargę kasacyjną oddalił. W kontekście tych ustaleń organ wskazał, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych służy eliminacji z obrotu prawnego rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z Badanie zgodności z prawem weryfikowanej decyzji odbywa się w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Z kolei, zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), obowiązuje zasada, w myśl której prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy administracji publicznej. Oznacza to, że także w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez Sąd i organ administracji publicznej, będą one związane prawomocnym orzeczeniem sądu. W przedmiotowej sprawie, w ocenie organu zasadnicze znaczenie miał fakt, iż kwestionowana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2006 r. została zaskarżona przez J. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 24.10.2006 r., skargę oddalił. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Sąd rozstrzygał w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach. Zatem oddalenie skargi na kwestionowaną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oznaczało, iż sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Oddalenie przez sąd administracyjny skargi na decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności zamyka też drogę do stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia, ze względu na związanie organu administracji publicznej prawomocnym wyrokiem. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2007r. złożył J. D. Wskazał w nim, że ostateczną decyzją z [...].09.1997 r. Urząd Rejonowy w R. udzielił spółce cywilnej L. pozwolenia na zmianę użytkowania budynków hali "S." i hali głównej na zakład produkcji wyrobów cukierniczych. Tym samym decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotknięta jest nieważnością z uwagi na błędne uznanie, że miała miejsce samowolna zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Fakt, że sprawa była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego nie stoi zdaniem skarżącego na przeszkodzie rozpatrzeniu merytorycznemu sprawy gdyż, ani organy administracji budowlanej, ani sąd administracyjny nie oparły się na wskazanej ostatecznej decyzji Urzędu Rejonowego, do czego były zobowiązane z mocy art. 6 k.p.a. Decyzja ta zmieniła bowiem status prawny nieruchomości, objętej obowiązkiem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, ponieważ hala już wcześniej objęta była pozwoleniem na użytkowanie na cele produkcyjne. Poza tym skarżący podnosił, że żaden przepis k.p.a. ani ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wyklucza stwierdzenia nieważności decyzji, która była przedmiotem badania przez sąd. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2007r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją własną z dnia [...].10.2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2006r. - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...].10.2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu wskazał, że podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumenty nie dają podstaw do odmiennego rozstrzygnięcia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponowił argumentację, że właściwy organ administracji publicznej rozpatrując sprawę, co do której wypowiedział się sąd administracyjny, zgodnie z art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - w skrócie p.p.s.a.) jest związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu. Ocena prawna wiąże ten sąd oraz organ administracji publicznej. Zasadnicze znaczenie miał fakt, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2006 r., została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 24.10.2006 r. skargę oddalił. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach. Oddalenie skargi przez sąd na kontrolowaną decyzję [...] WINB oznaczało, iż sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Wyrok ten zamykał drogę do stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia, ze względu na związanie organu administracji publicznej prawomocnym wyrokiem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007r. wniósł J. D. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3, 156 k.p.a. oraz art. 153 i 170 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) polegające na nierozpoznaniu przedmiotu sprawy i niezbadanie rażącego naruszenia prawa a oparciu się jedynie na fakcie wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W skardze podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie dysponował wiedzą, iż w dacie umieszczenia linii produkcyjnej spółka L. (jej wspólnikiem był skarżący) legitymowała się ostateczną decyzją zezwalającą na zmianę przeznaczenia obiektów z magazynowych na produkcyjne (decyzja z [...].09.1997 r. Urzędu Rejonowego w R.). Dlatego kwestionowana decyzja WINB rażąco narusza prawo a nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oparte zostało na rażąco błędnym ustaleniu, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania (przeznaczenie hali obejmowało - zgodnie z wymienioną decyzją – produkcję wyrobów cukierniczych). Nadto wskazał, że przepisy art. 153 i 170 p.p.s.a nie zawierają żadnego zakazu merytorycznego rozpoznawania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżący domagał się o uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].06.2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Biorąc powyższe kryteria pod uwagę skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W toku postępowania nieważnościowego skarżący powoływał się na wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa i wskazywał jednocześnie na decyzję z dnia [...].09.1997 r., Urzędu Rejonowego w R., który udzielił spółce cywilnej L. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynków hali "S." i hali głównej na zakład produkcji wyrobów cukierniczych. W jego ocenie skarżącego kwestionowana decyzja została wydana z pominięciem faktu, że w dacie umieszczenia linii produkcyjnej spółka L. legitymowała się ostateczną decyzją zezwalającą na zmianę przeznaczenia obiektów z magazynowych na produkcyjne. W argumentacji skargi konsekwentnie pomijano jednak, że w toku postępowania zwyczajnego nikt (a zwłaszcza skarżący) nie powoływał się na tę decyzję a fakt jej wydania nie był znany organowi – abstrahując od tego czy jej obecne ujawnienie miałoby bezpośredni wpływ na ocenę prawną kwestionowanej decyzji. Zatem aktualne ujawnienie przez skarżącego tej decyzji może być rozpatrywane tylko w kategoriach przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją, skoro nie ulega wątpliwości, iż wcześniej taki dokument stronom a zwłaszcza organowi znany nie był. W związku z tym rozstrzygnięcie organu nie było wbrew twierdzeniom skargi, pozbawieniem skarżącego możliwości zbadania rażącego naruszenia prawa, skoro nie podnosił on w istocie przesłanki, która w tym postępowaniu mogłaby odnieść zamierzony skutek. Dlatego w toku aktualnie przeprowadzonego postępowania nieważnościowego nie miał znaczenia fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając wskazany wyrok nie dysponował wiedzą o decyzji z dnia [...].09.1997 r. Urzędu Rejonowego w R. Na marginesie wskazać należy, iż okoliczność że organy administracji odmówiły skarżącemu wznowienia postępowania (na tej podstawie) stwierdzając naruszenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie może mieć żadnego znaczenia w postępowaniu nieważnościowym opartym na ściśle określonych (innych od wznowieniowych) przesłankach. Istotnie konstrukcja przepisów art. 153 oraz 170 p.p.s.a. nie zawiera zakazu merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ale, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał prawnych możliwości ponownego badania istoty sprawy, jakim jest analiza rażącego naruszenia prawa kwestionowaną decyzją WINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając wcześniej swój wyrok nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności badanej decyzji. Tym samym dysponując określonym materiałem dowodowym, ocenianym wówczas jako kompletny i wystarczający do rozpoznania sprawy - potwierdził jej legalność czyli zgodność z prawem. Słusznie zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że oddalenie przez Sąd skargi na kontrolowaną decyzję [...] WINB oznacza, iż wyrok taki zamyka organowi drogę do stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia, ze względu na związanie organu administracji publicznej prawomocnym orzeczeniem. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) skargę - jako bezzasadną – oddalił.