II SA/Go 169/08

Dnia 7 maja 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Asesor WSA Joanna Brzezińska Protokolant specjalista Joanna Śliwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2008 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej sprawy ze skargi Wojewody Lubuskiego na uchwałę Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmian w Statucie Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. Lubuskiego nr 57 poz. 848) oddala skargę. W dniu [...] Rada Miejska w Z. przyjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany w Statucie Gminy Z. (Dz. Urz. Woj. Lubuskiego nr 57 poz. 848). W uchwale tej w § 1 pkt 6 wprowadzono zmianę do Statutu Gminy Z. poprzez dodanie § 18a w brzmieniu: "1. Przewodniczący zwołuje konwent, który jest organem doradczym i opiniującym przewodniczącego rady. 2. W skład konwentu wchodzą: przewodniczący, wiceprzewodniczący rady, przewodniczący lub pod jego nieobecność wiceprzewodniczący komisji rady, przewodniczący lub pod jego nieobecność przedstawiciel klubu radnych i inne osoby zaproszone. 3. Do zadań konwentu należy w szczególności: 1) przygotowanie wstępnych propozycji porządku obrad; 2) opracowywanie kierunków, programów i planów pracy rady; 3) zapewnienie przepływu informacji wewnątrz rady; 4) opiniowanie spraw zgłoszonych przez przewodniczącego i członków konwentu; 5) inne sprawy związane z działalnością rady; 4. Zasady pracy konwentu określa przewodniczący na pierwszym posiedzeniu. 5. Ze spotkań konwentu pracownik biura rady sporządza protokół." Skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej § 1 pkt 6 tejże uchwały wniósł Wojewoda Lubuski, zarzucając jej istotne naruszenie przepisów Rozdziału 3 pt. Władze gminy ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w wyżej wskazanym zakresie. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda Lubuski wskazał, iż zgodnie z art. 169 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają w granicach ustaw, ich organy stanowiące. W ocenie strony skarżącej powyższa regulacja wskazuje na szerokie uprawnienia jednostek samorządu do kształtowania wewnętrznego ustroju, ale tylko w granicach określonych przez obowiązujące przepisy prawa. Przepisy art. 3 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesądzają, że o ustroju gminy stanowi jej statut, w którym określona jest organizacja wewnętrzna oraz tryb pracy rady i jej organów. Jednocześnie w Rozdziale 3 pt. Władze gminy ustawodawca określił w sposób bezwzględnie wiążący podstawowe kwestie ustrojowe samorządu, od których można odstąpić tylko z mocy wyraźnego upoważnienia do uzupełnienia lub modyfikacji rozwiązań przyjętych w tym rozdziale. Z uwagi na powyższe w ocenie skarżącego utworzenie przez Radę Miejską w Z. organu doradczego i opiniującego przewodniczącego rady zwanego Konwentem nie znajduje oparcia w jakichkolwiek przepisach prawa. Wojewoda Lubuski na potwierdzenie swoich tez powołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w których Sąd stanął na stanowisku, że nie jest dozwolone tworzenie organów przez przepisy prawa nie przewidzianych, które miałyby funkcjonować wewnątrz gminy bez względu na charakter powierzonych im zadań. Odpowiedź na powyższą skargę złożył Burmistrz Z. Odnosząc się do skargi Wojewody Lubuskiego wskazał, iż winna zostać ona odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na okoliczność, iż Rada Miejska w Z. nie ma zdolności sądowej. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, iż Rada Miejska w Z. jest organem gminy i nie ma osobowości prawnej, a przez to zdolności sądowej. Zdolność sądową posiada jedynie gmina. Ponadto Burmistrz Z. wskazał, iż utworzenie w statucie gminy organu Rady Miejskiej w postaci konwentu, który pełni funkcje pomocnicze i opiniujące wobec Przewodniczącego, a którego zakres kompetencji w żaden sposób nie krzyżuje się z zakresem organów gminy jest zabiegiem dopuszczalnym i nie narusza przepisów Konstytucji i ustawy. Ponadto Burmistrz wskazał, iż zgodnie z art. 22 ustawy o samorządzie gminnym organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy uchwalany przez Radę Miejską. Zgodnie z tym przepisem gmina może we własnym zakresie decydować, w jaki sposób zorganizuje swoją organizację wewnętrzną oraz tryb pracy, byleby te postanowienia nie naruszały przepisów prawa. W związku z powyższym w ocenie Burmistrza Z. nie ma przeszkód ażeby gmina zgodnie z ideą samorządności powołała podmiot pomagający przewodniczącemu w realizacji jego ustawowych obowiązków. Burmistrz Z. na potwierdzenie swojego stanowiska powołał opinię profesora A.S., w której wskazano iż rady gminy maja na mocy art. 22 ustawy o samorządzie gminnym prawo do dowolnego kształtowania swoich struktur wewnętrznych, pod warunkiem że nie narusza to ustawowych zakazów ani nie prowadzi do uszczuplenia kompetencji organów ustawowych. W odpowiedzi na skargę wskazano także, iż nietrafnym dla przedmiotowego sporu jest przytoczenie orzeczenia NSA z dnia 14 czerwca 1995 roku przez skarżącego. W orzeczeniu tym mowa jest o tworzeniu organów gminy a nie o podmiotach tworzonych wewnątrz organów gminy. Orzeczenie to zakazuje tworzenia organów gminy nie przewidzianych w ustawie, czyli organów funkcjonujących obok rady gminy i burmistrza, konwent jest organem statutowym wewnątrz Rady Miejskiej a więc nie jest organem gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutu Burmistrza Z., iż stroną niniejszego postępowania jest Gmina a nie Rada Miejska stwierdzić należy, iż art. 93 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 13 grudnia 2001R. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.) przewiduje złożenie skargi na uchwałę organu gminy do sądu administracyjnego. W następnej kolejności wskazać należy, iż z art. 169 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, póz. 483 ze zm.) w zw. z art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 roku (tekst jedn. Dz. U. z 13 grudnia 2001r. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.) wynika zasada samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, której celem jest maksymalny sposób wypełnienia przez gminę swoich zadań. Wskazać przy tym należy, iż w latach 90-tych ubiegłego wieku w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowała się zasada, zgodnie z którą ustawa z dnia 8 marca 1990 roku (Dz. U. nr 16 póz. 95 ze zm.) o samorządzie terytorialnym regulowała w sposób bezwzględnie wiążący podstawowe kwestie ustrojowe, a można było tylko od nich odstąpić, gdy wyraźne było upoważnienie do uzupełnienia lub modyfikacji rozwiązań przyjętych w tej ustawie. W pierwszych latach XXI wieku linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego diametralnie się zmieniła na co wskazują następujące orzeczenia: wyrok NSA z dnia 7 lipca 2000 roku, sygn. akt II SA 1246-1253/00 oraz wyrok z dnia 8 lutego 2005 roku NSA, sygn. akt OSK 1122/2004. W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż argumentacja Wojewody Lubuskiego odwołuje się do takiego wskazanego wyżej kierunku interpretacji ustawy o samorządzie gminnym, który znalazł swój wyraz już w wyroku NSA z dnia 24 maja 1993 r., III SA 2017/92, ONSA 1993, z. 4 poz. 113. Skoro związanie samorządu terytorialnego konstytucyjną zasadą praworządności (art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP) powoduje, że "do działalności organów samorządowych w sferze zobowiązań publiczno-prawnych ... nie stosuje się zasady co nie jest zakazane jest dozwolone, lecz zasadę dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje", więc wadliwy jest każdy przepis statutu, który ustala reguły, nie przewidziane kazuistycznie w ustawie (podobnie: B. Dziadkiewicz "Co powinien regulować statut gminy" Gazeta Samorządu i Administracji r. 2002, nr 8, s.28-29). Takie uzasadnienie zakwestionowania zgodności z prawem § 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały zmieniającej statut Gminy Z. Sąd uznaje za nieprawidłowe z następujących powodów: Po pierwsze, przepisy artykułów 3 ust. 1 i 22 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 roku (tekst jednolity Dz. U. z 2001 roku nr 142, póz. 1591 z późn. zm.) nie dają podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa przez § 1 pkt. 6 zaskarżonej uchwały zmieniającej statut Gminy Z.. Dlatego nietrafna jest teza, iż zakres przedmiotowy statutu gminy ograniczony jest do organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy (art.22 ust. 1 u.s.g.), a w konsekwencji przepis ten nie daje podstaw do stwierdzenia naruszeniu prawa przez statut dopuszczający koła radnych. Po drugie, sam brak w ustawie wzmianki expressis verbis o Konwencie jako o organie doradczym i opiniującym przewodniczącego rady nie uzasadnia twierdzenia, że radni takiego Konwentu nie mogą stworzyć, a rada gminy nie ma podstaw do zapisywania w statucie przepisu o takim organie. Wnioskowanie takie jest dotknięte zasadniczym błędem, polegającym na założeniu, że dosłownie każdy przepis statutowy musi mieć odrębną, szczegółową podstawę prawną. Tymczasem art. 169 ust.4 Konstytucji RP, art.6 ust.1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego oraz art.3 ust.1 u.s.g. w zw. z art. 18 ust.2 pkt 1 i w zw. z art.22 ustawy o samorządzie gminnym zupełnie inaczej ukształtowały podstawy prawne statutu gminy. Określony został właściwy organ (rada gminy, art. 18 ust.2 pkt 1 u.s.g.), forma działania (uchwała w sprawie statutu, art.18 ust.2 pkt 1 u.s.g.) oraz przedmiot regulacji (ustrój gminy, art.3 ust. 1 u.s.g.). Jest to więc wyraźna podstawa prawna dla podjęcia uchwały w sprawie statutu gminy. Brak więc podstaw do potraktowania takiej interpretacji powołanych tu przepisów jako odejścia od wymogu wykazania się przez organ publiczny wyraźną podstawą prawną dla każdej swej kompetencji. Ustawa wyraźnie upoważniła radę gminy do uchwalenia statutu. Dlatego ani ogólność podstawy prawnej statutu (art.169 ust.4 Konstytucji RP, art.6 ust.1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego oraz art.3 ust.1 u.s.g.), ani kazuistyczne wskazanie niektórych spraw, zaliczonych przez ustawy do materii statutowej (art.5. ust.3., art.11b ust.3, art.18a., art.20 ust.1, art.21 ust.1, art.23 ust.2., art.28a ust.5, art.37a., art.40 ust.2 pkt 4, art.51 ust.3. u.s.g. art.2. pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych) nie uzasadniają kwestionowania mocy wiążącej wskazanej podstawy statutu gminy. Odmawianie wiążącego i legitymującego charakteru przepisowi ustawowemu stwierdzającemu, że rada reguluje ustrój gminy w drodze statutu nie znajduje żadnego uzasadnienia w obowiązującym prawie. Dodatkowo można odwołać się do preambuły do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, określającej zasadę pomocniczości czyli zakaz tworzenia szczegółowych przepisów ustawowych ponad rzeczywiste potrzeby. Artykuł 15 Konstytucji RP określa ustrój Polski jak zdecentralizowany, zaś art.16 ust.2 zd.2 Konstytucji RP przewiduje, że samorządowi terytorialnemu przysługuje istotna część zadań publicznych. W tym miejscu wskazać należy, iż zasadą jest kompetencja rady gminy, ustanowiona pozytywnie w powołanych tu przepisach prawa przedmiotowego, do regulowania ustroju gminnej wspólnoty samorządowej, organów gminy i gminnych jednostek organizacyjnych według własnego pomysłu i preferencji. Z art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art.3 ust.1, art.18 ust.2 pkt 1, art.21 ust.1 i art.22 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym wynika zasada samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, tak by w maksymalny sposób wypełniła ona swoje zadania (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2005 r., OSK 1122/04 [w:] Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 2006, nr 1, poz.9, LEX 165793). Granicę regulacji statutowej wyznaczają wyraźne nakazy i zakazy ustawowe. Brak ustawowego uregulowania pewnej kwestii ustrojowej (milczenie ustawodawcy) nie oznacza generalnie zakazu wypowiadania się na ten temat w statucie. Pozbawienie jednostki samorządowej (w tym przypadku powiatu) możliwości uzupełniania ustawowych rozwiązań ustrojowych drogą regulacji statutowych byłoby równoznaczne z pozbawieniem przepisów art.169 ust.4 Konstytucji i art.2 ust.4 ustawy o samorządzie powiatowym normatywnej treści. Ograniczenie ustawą, o którym mowa w art.169 ust.4 Konstytucji, powinno zatem wynikać wprost z ustawy, (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1999 r., II SA 1868/99 [w:] LEX nr 46739). Tych nakazów i zakazów jest tak dużo, że dla postronnego obserwatora najczęściej powstaje wrażenie, że statut musi być pisany pod dyktando ustawodawcy, bez wykazywania się w gminie jakąkolwiek inwencją i inicjatywą. Uważna lektura powołanych przepisów prowadzi jednak do wniosku, że pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu jest generalne, a nie kazuistyczne (ustrój gminy reguluje jej statut, art.3 ust.1 u.s.g.). Dlatego chcąc wykazać niezgodność konkretnego przepisu statutu gminy z prawem, Wojewoda Lubuski powinien był w skardze wskazać konkretny nakaz lub zakaz, który został naruszony przez kwestionowany przepis statutu. Wskazywanie przez skarżącego na naruszenie takiego ogólnego przepisu jak art. 3 i 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest w świetle powyższych rozważeń nieuprawnione przy czym biorąc pod uwagę fakt, iż ustrój wewnętrzny samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące (art.169 ust.4 Konstytucji RP) to skargę Wojewody należy uznać za niezasadną. Reasumując wskazać należy, iż ustawodawca przypisuje dużą rolę statutom gminy jako że obok ustaw ustrojowych stanowią one źródła prawa. Statut jest wyrazem autonomii w zakresie regulacji "życia wewnętrznego w samorządzie", w związku z tym należy go traktować jako integralną część ustroju prawa samorządu. W związku z powyższym statut może normować wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy nienormowane wyraźnie w ustawie, byleby nie był sprzeczny z przepisami ustawowymi. Brak ustawowego uregulowania pewnej kwestii (milczenie ustawodawcy) nie oznacza generalnie zakazu wypowiadania się na ten temat w statucie. Pozbawienie jednostki samorządowej możliwości uzupełnienia ustawowych rozwiązań ustrojowych drogą regulacji statutowych byłoby równoznaczne z pozbawieniem przepisów art. 169 ust 4 Konstytucji RP i art. 3 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym i ich normatywnej treści (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2007 roku sygn. akt III SA/Kr 625/07). Z mocy § 18a zaskarżonego statutu wynika, iż Konwent jest organem doradczym i opiniującym Przewodniczącego Rady a do jego zadań należy: przygotowanie wstępnych propozycji porządku obrad, opracowywanie kierunków programów i planów pracy Rady, zapewnienie przepływu informacji wewnątrz Rady, opiniowanie spraw zgłoszonych przez Przewodniczącego i członków Konwentu i inne sprawy związane z działalnością Rady. Z wymienionych zadań nie wynika aby Konwent posiadał jakieś funkcje władcze w stosunku do innych radnych wprost przeciwnie kompetencje Konwentu oznaczają, iż organ ten jest wyłącznie formą współpracy "poziomej" radnych. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż celem tej współpracy jest usprawnienie pracy Rady oraz usprawnienie wymiany informacji wewnątrz Rady. W świetle powyższego zgodzić należy się z tezą zawartą w odpowiedzi na skargę, iż powołany przez Radę Powiatową Konwent jest organem statutowym wewnątrz Rady Miejskiej a nie organem Gminy. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż ograniczenie w tworzeniu statutowych organów pomocniczych wewnątrz Rady można uznać za zawężanie swobody wykonywania mandatu radnego co w świetle ślubowania składanego przed przystąpieniem do wykonywania mandatu (art.23a ust.1 u.s.g.) oznaczałoby ingerencję w samorządność jednostek terytorialnych. W ocenie Sądu z ustawy o samorządzie gminnym należy odczytać zakaz dodatkowego, krępowania radnych w wykonywaniu ich wolnego mandatu, ponad ograniczenia wyraźnie przewidziane przez prawo przedmiotowe. W szczególności nie można takich ograniczeń wprowadzać poprzez zabranianie tworzenia wewnątrz Rady organów pomocniczych służących de facto usprawnieniu pracy Rady. Na marginesie odnieść należy się do słów zastępcy Burmistrza Z., który w dniu 7 maja 2008 roku na rozprawie oświadczył, iż w praktyce Konwent uzurpuje sobie znacznie szersze kompetencje niż zostały mu przypisane statutem co wobec konfliktu politycznego obecnie istniejącego w Radzie stanowi o zasadności uchylenie zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż powyższa interpretacja przepisów samorządowych jest jak najbardziej naganna, wskazać przy tym należy, iż statut gminy jest przepisem niekadencyjnym (por. K. Korczak Statuty ..., s. 137). Przepisów gminnych nie można kojarzyć z konkretną kadencją uchwalającej rady gminy. Statut gminy regulujący instrumenty sprawowania władzy w gminie nie może być postrzegany przez lokalnych polityków jako akt tworzony na jedną kadencję i dezaktualizujący się wraz ze zdobyciem większości mandatów w radzie przez kolejną opcję polityczną czy powstaniem konfliktu politycznego w organie gminy. Taka interpretacja nie ma żadnego oparcia w prawie, gdyż wejściem w życie i nowelizacją oraz utratą mocy wiążącej statutu rządzą te same reguły, które stosuje się do ogółu przepisów miejscowych a mandat radnego gminy oznacza, iż radny reprezentuje całą swoją wspólnotę samorządową, tzn. wszystkich mieszkańców gminy, a nie tylko swój komitet bądź swoich wyborców. Radni podejmując decyzję o zmianie statutu i powołaniu organów pomocniczych Rady winni przewidywać problemy związane z jego działalnością a nie w zależności od sytuacji politycznej wewnątrz Rady doraźnie uchylać bądź zmieniać zapisy statutu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2004r. nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) Sąd skargę oddalił.