III SA/Kr 625/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie NSA Wiesław Kisiel spr. WSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2007 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] Nr : [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 1 pkt 8 uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] nr [...] zmieniającej uchwalę w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Miasta I uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze , w zakresie w jakim stwierdza ono nieważność § 1 pkt 8 uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] ustalającego treść § 49 a ust.1 Statutu Gminy Miasta , II w pozostałym zakresie skargę oddala , III orzeka , że rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie wskazanym w pkt I wyroku nie może być wykonane. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 625/07 W dniu [...] Rada Miejska przyjęła uchwałę nr [...] zmieniającą swą wcześniejszą uchwałę w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Miasta § 1 pkt 8 uchwały nowelizującej dodał do statutu § 49a w brzmieniu: 1. Radni niezrzeszeni w klubach radnych, w liczbie, co najmniej 2, mogą utworzyć koło radnych. 2. Do koła radnych przepisy § 49 ust.2 do 7 stosuje się odpowiednio. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność uchwały z dnia [...], nr [...] w części dotyczącej § 1 pkt 8. W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że przepis ten narusza ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn.zm., powoływaną w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia wyroku jako "u.s.g."), a w szczególności — art.23 ust.2, zgodnie z którym radni mogą tworzyć kluby radnych, działając na zasadach określonych w statucie gminy. Wprowadzanie zatem możliwości tworzenia kół radnych, jako dodatkowej pozaustawowej formy zrzeszania się radnych, nie znajduje uzasadnienia prawnego. Rada Miejska podjęła w dniu [...] uchwałę nr [...] w sprawie zaskarżenia powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza art.85 i art.91 ust.1 u.s.g. oraz zasadę samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów (art.169 ust.1 Konstytucji RP w zw. z art.3 ust.1, art.18 ust.2 pkt 1 i art.22 ust.1 u.s.g.). Zakwestionowane przepisy nie naruszają art.23 ust.2 ustawy samorządowej. Przepis ten przewiduje możliwość tworzenia przez radnych klubów radnych, działających na zasadach określonych w statucie gminy. Dopuszczenie w ustawie możliwości łączenia się radnych w kluby nie stanowi zakazu ich grupowania w innych ciałach, a obowiązek określania w statucie zasad funkcjonowania klubów nie oznacza zakazu ustanawiania innych niż kluby, politycznych form grupowania się radnych. O naruszeniu przepisu art.23 ust.2 u.s.g. można by mówić, gdyby utworzenie kół ograniczało bądź negowało swobodę radnych w tworzeniu klubów. Podstawy prawnej wprowadzenia do statutu możliwości tworzenia kół radnych Rada Miejska upatrywała w przepisie art.22 ust.1 u.s.g. Wyposaża on rady gmin w kompetencję określania statutem organizacji wewnętrznej organów gminy. Jednym z elementów organizacji Rady Miejskiej mają być koła radnych. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza samodzielność Gminy w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru stwierdził, że klub radnych nie jest organem rady, a jedynie formą organizowania się radnych. Dlatego też nietrafne jest wskazywanie art.22 ust.1 jako źródła kompetencji do swobodnego tworzenia kół Radnych. Gdyby ustawodawca dopuszczał pełną dowolność form organizacyjnych zrzeszania się radnych, to art.23 ust.2 miałby inne brzmienie, np. zawierałby wskazanie, iż mają to być kluby lub inne formy, bądź też — dopuszczał możliwość zrzeszania się radnych bez określenia formy. Wprowadzona forma kół nie różni się w zasadzie od klubów radnych, gdyż rada postanowiła dalej, że do kół radnych stosuje się postanowienia § 49 ust.2 do 7 Statutu, a zatem koła w zakresie ich tworzenia i działania w zasadzie nie różnią się od klubów poza minimalną liczbą radnych mogących je utworzyć. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1) Sąd częściowo uwzględnił skargę, ale z powodów częściowo odmiennych od argumentacji stron postępowania sądowego. Sąd nie podziela więc poglądu organu nadzoru, że przepis dopuszczający tworzenie kół radnych jest wadliwy z braku koniecznej szczegółowej podstawy prawnej; przeciwnie – zdaniem Sądu, prawidłowo skarga wskazała na przepisy zastrzegające na rzecz rady gminy kompetencję określania form współpracy radnych. Sąd uwzględnił skargę w odniesieniu do §24a ust.1 znowelizowanego statutu uznając, że koło radnych stanowi normalną, dopuszczalną formę wykonywania wolnego mandatu radnego. Jednakże i Rada Miejska błędnie zinterpretowała przepisy, a w efekcie - nieprawidłowo wykorzystała posiadane kompetencje. Dlatego skarga została oddalona w zakresie, w jakim rada ingeruje nadmiernie w wykonywanie wolnego mandatu. (§24a ust.2 statutu). 2) Argumentacja Wojewody odwołuje się do takiego kierunku interpretacji ustawy o samorządzie gminnym, który znalazł swój wyraz już w wyroku NSA z dnia 24 maja 1993 r., III SA 2017/92, ONSA 1993, z.4 poz.113. Skoro związanie samorządu terytorialnego konstytucyjną zasadą praworządności (art.2 w zw. z art.7 Konstytucji RP) powoduje, że "do działalności organów samorządowych w sferze zobowiązań publiczno - prawnych ... nie stosuje się zasady ‘co nie jest zakazane jest dozwolone’, lecz zasadę ‘dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje", więc wadliwy jest każdy przepis statutu, która ustala reguły, nie przewidziane kazuistycznie w ustawie (podobnie: B. Dziadkiewicz "Co powinien regulować statut gminy" [w:] Gazeta Samorządu i Administracji r. 2002, nr 8, s. 28 - 29). Takie uzasadnienie zakwestionowania zgodności z prawem § 1 ust.8 uchwały nowelizującej statut T. Sąd uznaje za nieprawidłowe z następujących powodów: Po pierwsze, zakres przedmiotowy regulacji statutowej nie jest ograniczony do kształtowania organizacji rady sensu stricto. Ten przedmiot jest znacznie szerszy, bo obejmuje cały ustrój gminy (art.3 ust.1 u.s.g.). W szczególności statut ma regulować zasady przeprowadzania głosowania imiennego (art.28a ust.5 u.s.g.), tryb i termin doręczania radnym zawiadomienia o zwołaniu sesji wraz z porządkiem obrad i projektami uchwał (art.20 ust.1 u.s.g.), zasady organizacji i funkcjonowania komisji stałych (art.21 ust.1 u.s.g.), tryb pracy wójta gminy (art.22 ust.1 u.s.g.); wykaz stanowisk obsadzanych w drodze mianowania (art.2 pkt 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, Dz.U. 2001, nr142, poz. 1593 z późn.zm.), zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej(art.5 ust.3 u.s.g.), zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, przekazane do regulacji gminnej (art.40 ust.2 pkt 4 u.s.g.), zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich (art.11b ust.3 u.s.g.). Dlatego nietrafna jest teza, iż zakres przedmiotowy statutu gminy ograniczony jest do organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy (art.22 ust.1 u.s.g.), a w konsekwencji – przepis ten nie daje podstaw do stwierdzenia naruszeniu prawa przez statut dopuszczający koła radnych. Po drugie, sam brak w ustawie wzmianki expressis verbis o kołach nie uzasadnia twierdzenia, że radni takich kół nie mogą tworzyć, a rada gminy nie ma podstaw do zapisywania w statucie przepisu o kołach radnych. Wnioskowanie takie jest dotknięte zasadniczym błędem, polegającym na założeniu, że dosłownie każdy przepis statutowy musi mieć odrębną, szczegółową podstawę prawną. Tymczasem art.169 ust.4 Konstytucji RP, art.6 ust.1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego oraz art.3 ust.1 u.s.g. w zw. z art.18 ust.2 pkt 1 i w zw. z art.22 ustawy o samorządzie gminnym zupełnie inaczej ukształtowały podstawy prawne statutu gminy. Określony został właściwy organ (rada gminy, art.18 ust.2 pkt 1 u.s.g.), forma działania (uchwała w sprawie statutu, art.18 ust.2 pkt 1 u.s.g.) oraz przedmiot regulacji (ustrój gminy, art.3 ust.1 u.s.g.). Jest to więc wyraźna podstawa prawna dla podjęcia uchwały w sprawie statutu gminy. Brak więc podstaw do potraktowania takiej interpretacji powołanych tu przepisów jako odejścia od wymogu wykazania się przez organ publiczny wyraźną podstawa prawną dla każdej swej kompetencji. Ustawa wyraźnie upoważniła radę gminy do uchwalenia statutu. Dlatego ani ogólność podstawy prawnej statutu (art.169 ust.4 Konstytucji RP, art.6 ust.1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego oraz art.3 ust.1 u.s.g.), ani kazuistyczne wskazanie niektórych spraw, zaliczonych przez ustawy do materii statutowej (art.5. ust.3., art.11b ust.3, art.18a., art.20 ust.1, art.21 ust.1, art.23 ust.2., art.28a ust.5, art.37a., art.40 ust.2 pkt 4, art.51 ust.3. u.s.g. art.2. pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych) nie uzasadniają kwestionowania mocy wiążącej wskazanej podstawy statutu gminy. Odmawianie wiążącego i legitymującego charakteru przepisowi ustawowemu stwierdzającemu, że rada reguluje ustrój gminy w drodze statutu nie znajduje żadnego uzasadnienia w obowiązującym prawie. Dodatkowo można odwołać się do preambuły do Konstytucji RP, określającej zasadę pomocniczości czyli zakaz tworzenia szczegółowych przepisów ustawowych ponad rzeczywiste potrzeby. Art.15 Konstytucji RP określa ustrój Polski jak zdecentralizowany, zaś art.16 ust.2 zd.2 Konstytucji RP przewiduje, że samorządowi terytorialnemu przysługuje istotna część zadań publicznych. Zasadą jest kompetencja rady gminy, ustanowiona pozytywnie w powołanych tu przepisach prawa przedmiotowego, do regulowania ustroju gminnej wspólnoty samorządowej, organów gminy i gminnych jednostek organizacyjnych według własnego pomysłu i preferencji. Z art.169 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art.3 ust.1, art.18 ust.2 pkt 1, art.21 ust.1 i art.22 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym wynika zasada samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, tak by w maksymalny sposób wypełniła ona swoje zadania (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2005 r., OSK 1122/04 [w:] Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 2006, nr 1, poz.9, LEX 165793). Granicę regulacji statutowej wyznaczają wyraźne nakazy i zakazy ustawowe. Brak ustawowego uregulowania pewnej kwestii ustrojowej (milczenie ustawodawcy) nie oznacza generalnie zakazu wypowiadania się na ten temat w statucie. Pozbawienie jednostki samorządowej (w tym przypadku powiatu) możliwości uzupełniania ustawowych rozwiązań ustrojowych drogą regulacji statutowych byłoby równoznaczne z pozbawieniem przepisów art.169 ust.4 Konstytucji i art.2 ust.4 ustawy o samorządzie powiatowym normatywnej treści. Ograniczenie ustawą, o którym mowa w art.169 ust.4 Konstytucji, powinno zatem wynikać wprost z ustawy. (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1999 r., II SA 1868/99 [w:] LEX nr 46739) Tych nakazów i zakazów jest tak dużo, że dla postronnego obserwatora najczęściej powstaje wrażenie, że statut musi być pisany pod dyktando ustawodawcy, bez wykazywania się w gminie jakąkolwiek inwencją i inicjatywą. Uważna lektura powołanych przepisów prowadzi jednak do wniosku, że pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu jest generalne, a nie – kazuistyczne (ustrój gminy reguluje jej statut, art.3 ust.1 u.s.g.). Dlatego chcąc wykazać niezgodność konkretnego przepisu statutu gminy z prawem, organ nadzoru powinien był w rozstrzygnięciu nadzorczym wskazać konkretny nakaz lub zakaz, który został naruszony przez kwestionowany przepis statutu. Domaganie się podstawy prawnej statutu tak szczegółowej, jak podstawa prawna decyzji w rozumieniu art.104 K.p.a. jest interpretacją prawa sprzeczną z konstytucyjnym modelem relacji między władzą centralną państwa i samorządem terytorialnym. Ustrój wewnętrzny samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące (art.169 ust.4 Konstytucji RP). W odpowiedzi na skargę napisano, że gdyby ustawodawca chciał dopuścić tworzenie kół radnych, to takie dozwolenie wyraźnie zapisałby w ustawie, przykładowo używając słów "kluby lub inne..." W ocenie składu sędziowskiego orzekającego w niniejszej sprawie nie ma podstaw prawnych dla takiego wymogu bardziej kazuistycznej podstawy. 2) Nietrafny jest też zarzut organu nadzoru, że kluby i koła (przewidziane w statucie Gminy Miasta niczym się między sobą nie różnią. Koła nie miały w zamyśle Gminy korzystać z wszystkich uprawnień przysługujących z mocy ustawy bądź statutu klubom. Dla kół radnych nie przewidziano więc inicjatywy uchwałodawczej, bezwzględnego prawa posiadania przedstawiciela w komisji rewizyjnej, uprzywilejowania w kolejności prezentacji stanowiska w debacie nad projektami uchwał. Dla kół przewidziano niższy próg liczebności (2 radnych w porównaniu z minimum 3 członkami klubu). Członkom klubów zakazano przynależności do kół radnych. Dlatego w ocenie Sądu nie można twierdzić, że przepisy o kołach radnych są próbą obejścia ograniczeń w tworzeniu klubów radnych. 3) Sąd uwzględnił skargę w odniesieniu do §24a ust.1 znowelizowanego statutu uznając, że koło radnych stanowi normalną, dopuszczalną formę wykonywania wolnego mandatu radnego. Natomiast skarga została oddalona w zakresie, w jakim kwestionuje ona stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności §49a ust.2 znowelizowanego statutu. Oddalenie skargi następuje jednak nie z powodu wskazanego przez organ nadzoru (brak podstawy prawnej), ale z powodu — złamania ograniczeń dla statutu w zwężaniu swobody wykonywania mandatu radnego. Oznacza to, że skarga gminy została częściowo uwzględniona, ale z powodów zupełnie odmiennych, aniżeli wskazane w skardze. Przed przystąpieniem do wykonywania mandatu radni składają ślubowanie, według następującej roty ustawowej: Wierny Konstytucji i prawu Rzeczypospolitej Polskiej, ślubuję uroczyście obowiązki radnego sprawować godnie, rzetelnie i uczciwie, mając na względzie dobro mojej gminy i jej mieszkańców. (art.23a ust.1 u.s.g.). Mandat radnego gminy jest więc mandatem wolnym. Oznacza to w szczególności, że radny reprezentuje całą wspólnotę samorządową, tzn. wszystkich mieszkańców gminy, a nie tylko swój komitet bądź swoich wyborców. Mieszkańcy nie mogą zmusić radnego do ściśle wyznaczonych działań (por. Tomasz Mordel "Poradnik dla radnych. Uprawnienia i obowiązki radnego", Warszawa 2002, s.2). Za wyniki zgodnych z prawem działań wynikających z wykonywania mandatu radny ponosi przed wyborcami jedynie odpowiedzialność polityczną, która jest weryfikowana podczas wyborów do rady następnej kadencji. Mieszkańcy nie mają bowiem możliwości odwołania poszczególnych radnych przed upływem kadencji. Art.23 ust.1 u.s.g. nie statuuje interesu prawnego mieszkańców do zaskarżania uchwał organów gminy niezgodnych z ich postulatami, tym bardziej, że zgodnie z tym artykułem radny nie jest związany instrukcjami wyborców (wyrok NSA z 6 listopada 2002 r., II SA 1968 - 1974/2002; por. Dorota Babiak - Kowalska Wolny mandat [w:] Wspólnota 2007, nr 5 (803), s. 44). Skoro wyborcy nie mogą ograniczać swobody radnego w wykonywaniu jego mandatu, to tym bardziej rada, ani jej komisje nie mogą (bez wyraźnej podstawy ustawowej) dodatkowo krępować radnego. W szczególności nie wolno tym organom stosować wobec niesumiennego radnego żadnych środków dyscyplinujących. Przepisy [...] nie uzasadniają stosowania przez radę gminy wobec poszczególnych radnych środków dyscyplinarnych w razie niewykonania przez nich obowiązku uczestniczenia w pracach rady, a także zawiadamiania mieszkańców gminy o zastosowaniu takich środków wobec radnego. (wyrok NSA z dnia 17 listopada 1997 r., SA/Wr 2515/95). Koło radnych, o którym mowa w § 1 ust.8 zaskarżonej uchwały (§ 49a nowelizowanego statutu) nie jest organem rady (a tym bardziej - organem rady). Koło to nie posiada uprawnień, które uprzywilejowywałyby jego członków w porównaniu z prawami pozostałych radnych. Oznacza to, że koło jest wyłącznie formą współpracy "poziomej" radnych, podejmowanej przez radnych we własnym zakresie i do koła nie mają zastosowania rygory prawne obowiązujące kluby radnych. Rada nie ma kompetencji do krępowania, limitowania wzajemnej współpracy radnych ponad przepisy o klubach radnych. Sąd uznaje, że z ustawy o samorządzie gminnym należy odczytać zakaz dodatkowego, w drodze statutu gminy czy innej uchwały rady gminy krępowania radnych w wykonywaniu ich wolnego mandatu, ponad ograniczenia wyraźnie przewidziane przez prawo przedmiotowe. W szczególności nie można takich ograniczeń wprowadzać poprzez nakazanie stosowania do kół radnych przepisów regulujących funkcjonowanie klubów radnych. Zakaz ten został naruszony przez § 1 ust.8 statutu Miasta T. w zakresie w jakim wprowadził do statutu § 49a ust.2. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.147 § 1 w związku z art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270, zm.: Dz. U. 2004, nr 162, poz.1692 oraz 2005, nr 94, poz.788 i nr 169, poz. 1417 i nr 250, poz. 2118 oraz 2006, nr 38, poz. 268 i nr 208, poz.1536 i nr 217, poz. 1590 oraz 2007, nr 120, poz. 818).