I SA/Wa 74/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie sędzia WSA Emilia Lewandowska asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej J. W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2007 r.. nr [...], Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1983 r. w części dotyczącej pkt 8, w sprawie wywłaszczeniu nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr A o pow. x m2, stanowiącej własność M. M. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. był związany oceną prawą zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2005 r. sygn. akt. I SA 233/05 uchylającym wydaną uprzednio w tej sprawie decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2003 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 r., o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1983 r., orzekającej w punkcie 8 o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, oznaczonej jako działka nr A, stanowiącej własność M. M. Zdaniem Wojewody [...] zgromadzona w tym zakresie dokumentacja archiwalna pochodząca z Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta K. potwierdziła fakt, że wywłaszczenie decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1983 r., nieruchomości oznaczonej jako działka nr A było niezbędne dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie zgodnie z decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji z dnia [...] czerwca 1982 r., powołaną w kwestionowanej decyzji, jedynie część działki nr A była niezbędna na cel realizacji Hotelu [...]. Z porównania załącznika graficznego tej decyzji z mapą ewidencji gruntów oraz całością dokumentacji geodezyjnej przedmiotowej sprawy wynika, że działka nr A częściowo znajdowała się w granicach lokalizacji inwestycji, i w tym zakresie była niezbędna na cel określony zarówno w tej decyzji, jak i w kwestionowanej decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1983 r. Jednakże, stosownie do wniosku pełnomocnika M. M. zgłoszonego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej w dniu [...] maja 1983 r. o objęcie wywłaszczeniem całej działki M. M., w decyzji z dnia [...] lipca 1983 r. Naczelnika Dzielnicy [...] wywłaszczono całą działkę nr A o pow. x m2. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że na przedmiotowej nieruchomości został wybudowany budynek biurowy dla [...] Budownictwa Mieszkaniowego "[...]". Natomiast cel wywłaszczenia, jakim była kompleksowa inwestycja - budowa Hotelu [...] - polegający na adaptacji istniejącego w stanie surowym obiektu biurowego [...]BM, obejmował zarówno realizację budynku hotelowego jak i otaczającej go infrastruktury: zieleń izolacyjną, parking, drogę wewnętrzną, ogród rekreacyjny, alejki spacerowe, boisko i ogród działkowy. Istniejący między innymi na działce nr A budynek, miał zostać zaadaptowany dla potrzeb hotelowych. A zatem nie można uznać, zdaniem organu pierwszej instancji, że jeszcze przed wywłaszczeniem nieruchomości został zrealizowany na niej cel wywłaszczenia, nie była nim bowiem budowa budynku biurowego dla [...] Budownictwa Mieszkaniowego "[...]". W kwestii zarzutu odręcznych poprawek w treści decyzji wywłaszczeniowej Wojewoda [...] ustalił, że na kilku znajdujących się w aktach archiwalnych egzemplarzach decyzji wywłaszczeniowej dokonano odręcznej poprawki długopisem numeru działki skreślając nr A i wpisując w to miejsce nr B, a także poprawiono powierzchnię działki wywłaszczonej skreślając x m2 i wpisując w to miejsce powierzchnie y m2. Jak podniósł pełnomocnik wnioskodawczyni, w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, przedmiotowa poprawka musiała mieć miejsce już po wydaniu kwestionowanej decyzji, gdyż egzemplarz, który otrzymała jego mocodawczyni opisanej poprawki nie zawiera. Taka forma zmiany treści decyzji administracyjnej nie odpowiada obowiązującym w tym zakresie przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. W aktach archiwalnych brak jest dokumentów potwierdzających dokonanie zmiany treści przedmiotowej decyzji przy zastosowaniu jednego z trybów przewidzianych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Nie posiada takich dokumentów również wnioskodawczyni. Wojewoda [...] uznał zatem, że kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa obowiązuje w kształcie sprzed poprawki, a więc stanowi o wywłaszczeniu działki nr A o powierzchni x m2 położonej w obrębie [...]. Natomiast sam fakt zamieszczenia takiej adnotacji nie ma wpływu na prawidłowość decyzji wywłaszczeniowej. Organ pierwszej instancji jako bezzasadny uznał ponadto zarzut skarżącej, że kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem została wydana z naruszeniem art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229), który zdaniem wnioskodawczyni stanowił, że decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli w ciągu roku od uzyskania tej decyzji inwestor nie uzyska prawa do terenu. Jak wynika z treści decyzji o pozwoleniu na budowę Hotelu [...] z dnia [...] lipca 1983 r., Dyrekcja Rozbudowy Miasta K. wystąpiła w dniu 16 maja 1983 r. z wnioskiem do Urzędu Dzielnicowego [...] Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Architektury o wydanie przedmiotowego pozwolenia na budowę, a zatem zgodnie z treścią powołanego art. 21 ust. 4, przed upływem 1 roku od uzyskania decyzji lokalizacyjnej. Drugi z przypadków utraty ważności decyzji lokalizacyjnej, jakim było uzyskanie prawa do terenu, zgodnie z treścią cytowanego przepisu nie był ograniczony terminem 1 roku od uzyskania przez inwestora decyzji lokalizacyjnej. A zatem decyzja wywłaszczeniowa została wydana w oparciu o ważną decyzję o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2006 r., po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. o odmowie stwierdzenia nieważności pkt 8 decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1983 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr A, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Budownictwa wskazał, że organ pierwszej instancji nie ustosunkował się do kwestii samowoli budowlanej, która miała miejsce na przedmiotowej nieruchomości, przed wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 1982 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz nie rozważył przesłanki niezbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia, tj. nie wykazał, że to właśnie nieruchomość skarżącej, a nie żadna inna była niezbędna na realizację celu wywłaszczenia. Ponadto z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji, nie wynika zdaniem Ministra Budownictwa, że zostało ustalone bezspornie, która z wersji decyzji była podstawą wpisu prawa do księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Jakkolwiek dokonywanie odręcznych poprawek na dokumentach, bez zachowania właściwego trybu, może nie mieć wpływu na samą treść decyzji, to jednak jedynie potwierdzenie nie tylko u byłego właściciela, ale też u wszystkich stron postępowania oraz organów realizujących wykonanie tej decyzji, a zwłaszcza sprawdzenie w sądzie wieczysto-księgowym, z jakiej decyzji i w jakiej wersji ujawniono stan prawny nieruchomości, pozwoli na właściwe i jednoznaczne rozstrzygnięcie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1868/06 uchylił powołaną decyzję Ministra Budownictwa, stwierdzając, że wskazany zakres przeprowadzania postępowania wyjaśniającego mógł samodzielnie przeprowadzić organ drugiej instancji i nie było przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Rozpatrując ponownie odwołanie Minister Budownictwa – związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007 r. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Minister wskazał, że istotne znacznie ma ocena czy spełnione zostały materialno-prawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. W tym zakresie uznał, że budowa hotelu [...] polegająca na adaptacji budynku administracyjno-biurowego została ujęta w ramy planów społeczno-gospodarczych, a zatem materialnoprawna przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia została spełniona. Również samą niezbędność na cel wywłaszczenia potwierdza szereg dokumentów, a w szczególności decyzja o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenia planu realizacyjnego. Za przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości (a nie żadnej innej) przemawiał fakt znacząco mniejszego kosztu inwestycji, jak i stosunkowo krótki czas potrzebny na adaptacje budynku dla potrzeb hotelu dla [...]. Natomiast kwestia samowoli budowlanej, która miała miejsce na przedmiotowej nieruchomości przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej nie ma znaczenia dla oceny legalności powołanej decyzji wywłaszczeniowej. Również dokonane na decyzji ręczne poprawki nie wywiera żadnych skutków prawnych, a co za tym idzie obowiązująca jest wersja decyzji bez naniesionych poprawek. Organ zaznaczył też, iż powołana decyzja wywłaszczeniowa w części pkt 5 orzekającego o wywłaszczeniu innej nieruchomości na ten sam cel, była przedmiotem postępowania sądowego i Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w K. wyrokiem z dnia 13 marca 1984 r. sygn. akt [...] oddalił skargę byłego właściciela. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca podniosła, że nieruchomość, wbrew stwierdzeniom organu, nie została wywłaszczona na cele użyteczności publicznej, gdyż hotel [...] zaspokajał potrzeby określonej grupy zawodowej, a nie służył dobru powszechnemu. Skarżąca podkreśliła, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że inwestycja, która została określona w postępowaniu wywłaszczeniowym jako "budowa hotelu dla [...]" została faktycznie rozpoczęta dużo wcześniej przez [...] Budownictwa Mieszkaniowego, tj. przed wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 1982 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji i usankcjonowała dokonaną przez [...] Budownictwa Mieszkaniowego samowolę budowlaną poprzez "adaptację" istniejącego obiektu na hotel. Wynika to bowiem z pism, kierowanych do [...] przez Urząd Dzielnicowy, zawierających m.in. sugestie wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie. Dlatego, zdaniem skarżącej, nie można twierdzić, że spełnione zostały przesłanki ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. uzależniające wydanie decyzji wywłaszczeniowej od decyzji lokalizującej inwestycję. Skarżąca podniosła także, że organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji nie odniosły się do dokonanych odręcznych poprawek w treści decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podał, że przeprowadzone postępowanie wywłaszczeniowe nie narusza w sposób rażący prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej prowadzonym na podstawie powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad i trybu ustalenia odszkodowania oraz podstawy prawnej wydanej decyzji, w świetle dających się obiektywnie ujawnić istotnych okoliczności sprawy i z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art.156 § 1 pkt 2 Kpa organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania, tj. przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U z 1974 r., Nr 10, poz. 64). W pierwszej kolejności należy spojrzeć na powołaną ustawę wywłaszczeniową z 1958 r. w jej całokształcie. Ustawa ta regulowała przymusowe nabywanie nieruchomości na przyszłe, jeszcze nie rozpoczęte inwestycje (art. 3). Wyrazem tej zasady był art. 41, który na zasadzie wyjątku dopuszczał zajęcie nieruchomości jeszcze przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, ale dopiero po zgłoszeniu wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Przy czym takie zajęcie mogło dotyczyć tylko i wyłącznie nieruchomości niezabudowanych budynkami, ponieważ usunięcie osób z tych budynków było możliwie dopiero na podstawie ostatecznego orzeczenia o wywłaszczeniu (art. 33 tej ustawy). Jedyny wyjątek przewidywał, mający charakter przejściowy art. 47 tej ustawy stanowiący, że w okresie do dnia 31 grudnia 1964 r. mogły być wywłaszczane grunty wraz z budowlami na tych gruntach, o ile budowle zostały wzniesione lub nadbudowane przez instytucje lub przedsiębiorstwa określone w art. 2 ust. 2 tej ustawy. Po 31 grudnia 1964 r. powołana ustawa już takiej możliwości w ogóle nie przewidywała. W niniejszej sprawie natomiast przedmiotowa nieruchomość była zajęta przez podmiot działający w imieniu Skarbu Państwa kilka lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego i na nieruchomości został wzniesiony budynek przez [...]BM "[...]". Zdziwienie wywołuje stwierdzenie organu naczelnego wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że o niezbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia "przemawia znacząco mniejszy koszt inwestycji, jak i jego stosunkowo krótki czas potrzebny do jej realizacji, bowiem w niniejszej sytuacji dla zrealizowania przedmiotowego obiektu wystarczającym było jedynie zaadaptowanie istniejącego już w stanie surowym obiektu administracyjno-biurowego". Takie stanowisko prowadziłoby do uznania, że zajęcie nieruchomości przed wywłaszczeniem ułatwia spełnienie materialno -prawnej przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia W orzecznictwie sądów administracyjnych od kilkunastu lat ugruntowane jest stanowisko, iż pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wywłaszczenie nieruchomości dopuszczalne było tylko dla realizacji przyszłego celu inwestycyjnego, nie mogło natomiast dotyczyć tych przypadków, gdy inwestor juz zrealizował obiekt przed orzeczeniem o wywłaszczeniu, poza przypadkami gdy na mocy odrębnej decyzji uzyskał prawo zajęcia gruntu i realizacji inwestycji (m.in. Naczelny Sąd Administracyjny wyrok z dnia 28 maja 1987 r., IV S.A. 177/87; wyrok z dnia 5 marca 1997. sygn. IV SA 490/96, niepubl.). Natomiast w wyroku z dnia 15 kwietnia 1992 r. sygn. IV SA 112/92 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wprost, że istnienie już wybudowanego budynku mieszkalnego nie może stanowić podstawy do wywłaszczenia, zadaniem wywłaszczenia jest pozyskiwanie terenów dla projektowanych inwestycji przed wywłaszczeniem. W przedmiotowej sprawie decyzja wywłaszczeniowa legalizowała bezprawne zajęcie nieruchomości czym naruszała art. 3 ust. 1, faktyczne odjęcie nieruchomości nastąpiło na długo przed wszczęciem postępowania, a decyzja nie zmieniała stopnia tej ingerencji, dawała tylko formalnie Skarbowi Państwa tytuł prawny do nieruchomości, którą już władał. Tym samym decyzja wywłaszczeniowa w badanym przez organy nadzoru zakresie narusza art. 3 ust. 1 oraz art. 41 powołanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Skoro wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości polegające na wykorzystaniu w innym charakterze uprzednio wzniesionego budynku było niedopuszczalne, to wszelkie inne kwestie dotyczące m.in. prawidłowości dokumentacji wywłaszczeniowej, czy ręcznych poprawek na egzemplarzu decyzji nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, bo kwestie te nie mogły konwalidować opisanego powyżej przypadku. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego, to decyzje obu instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przy orzekaniu zastosowano art. 152 ustawy, a o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 wyżej wymienionej ustawy.