II OSK 469/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt II SAB/Bk 55/08 w sprawie ze skargi J. W. na bezczynność Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku w przedmiocie niezałatwienia zażalenia na bezczynność organu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt II SAB/Bk 55/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę J. W. na bezczynność Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku w przedmiocie niezałatwienia zażalenia na bezczynność organu oraz przyznał adwokatowi U. D. - K. od Skarbu Państwa kwotę 309,80 złotych tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej wykonane na zasadzie prawa pomocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, iż w skardze z dnia 4 sierpnia 2008 r. J. W. zarzuciła Podlaskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Białymstoku bezczynność w przedmiocie niezałatwienia - w trybie art. 37 § 1 k.p.a. - jej zażalenia na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce, złożonego w dniu 12 marca 2008 r. w sprawie nakazu zaprzestania użytkowania budynku inwentarskiego - obory na działce nr [...] we wsi I. gmina N.. W odpowiedzi na skargę Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku wskazał, że pismem z dnia 18 kwietnia 2008 r. udzielił odpowiedzi skarżącej na jej wystąpienia w przedmiocie zabudowy działki o nr geod. [...] we wsi I., w tym na zażalenie z dnia 12 marca 2008 r., dotyczące wskazywanej przez skarżącą bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce. Organ wniósł o odrzucenie skargi podnosząc, iż czynność organu wyższego stopnia podjęta w następstwie rozpatrzenia zażalenia na bezczynność organu I instancji nie podlega zaskarżeniu do sądu. Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), odrzucił skargę na bezczynność Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku jako niedopuszczalną. Sąd wskazał, iż czynności podejmowane przez organ wyższego stopnia nad organem I instancji w związku z zażaleniem strony na brak działania w sprawie organu I instancji są czynnościami niepodlegającymi zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a artykułu 3 § 2 p.p.s.a., tj. decyzji administracyjnej, postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, jak również postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Sąd podniósł, że rozstrzygnięcie w przedmiocie załatwienia przez organ II instancji zażalenia na bezczynność organu I instancji niezależnie od formy nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wydał w niniejszej sprawie postanowienia w przedmiocie zażalenia na bezczynność organu I instancji, a na zażalenie skarżącej odpowiedział pismem z dnia 18 kwietnia 2008 r. Sąd stwierdził, że nawet gdyby organ II instancji wydał postanowienie, to i tak nie podlegałoby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Niezależnie od formy załatwienia przez organ wyższego stopnia zażalenia na bezczynność organu I instancji, stronie zostaje bowiem otwarta droga do wniesienia skargi na bezczynność organu I instancji, a wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu (...) i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia (niezależnie od jego formy) podjęte w następstwie rozpatrzenia zażalenia na bezczynność organu I instancji nie mieści się w kategorii postanowień, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. i nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła J. W. reprezentowana przez radcę prawnego A. O.. Postanowienie zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności: 1. art. 1, art. 32 § 1 i art. 45 § 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483) poprzez nierówne traktowanie i dyskryminowanie wobec prawa skarżącej przez organy obu instancji i WSA z uwagi na niewydanie postanowienia, ale także na brak podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia przez organy w przedmiotowej sprawie, II. naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności: 1. art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) poprzez odrzucenie skargi z uwagi na niedopuszczalność składania skarg do sądu administracyjnego na bezczynność organu. W przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przez organy obu instancji przepisu art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 37 § 1 k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia, czego Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę; nie doszło do merytorycznego rozpoznania przez organy wniosku skarżącej w przedmiocie niezałatwienia zażalenia na niezałatwienie wniosku o wydanie nakazu zaprzestania użytkowania budynku inwentarskiego należącego do A. H. w ustawowym 30 dniowym terminie. Zdaniem skarżącej WSA powinien nakazać organowi II instancji wydanie postanowienia w przedmiotowej sprawie zgodnie z art. 123 k.p.a. 2. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt b i c oraz pkt 3 w związku z art. 152 i art. 141 § 4 i art. 174 § 1 i 2 p.p.s.a. przez błędną wykładnię przepisów prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik postępowania oraz brak wszechstronnego zebrania i rozważenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku materiału dowodowego, przez nie wzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo skarżącej do otrzymania postanowienia rozstrzygającego jej wniosek w przedmiocie nie załatwienia zażalenia skarżącej na niezałatwienie wniosku o wydanie nakazu zaprzestania użytkowania wybudowanego budynku inwentarskiego należącego do A. H. w ustawowym 30-dniowym terminie. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne J. W. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej J. W. podniosła, iż w dniu 12 marca 2008 r. złożyła zażalenie do Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na niezałatwienie sprawy w terminie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce, które nie zostało załatwione przez organ II instancji w formie wymaganego przepisami prawa postanowienia. Skarżąca wskazała, iż po uchyleniu decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu, w dniu 4 lutego 2007 r. wniosła o wydanie nakazu zaprzestania użytkowana budynku inwentarskiego należącego do A. H.. Organ nie włączył do akt sprawy ze skargi inwestora sprawy skarżącej, czym pozbawił skarżącą udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Organy w żaden sposób nie odniosły się do wniosku skarżącej, wobec czego J. W. wniosła skargę na niezałatwienie zażalenia z dnia 12 marca 2008 r. w formie postanowienia, zgodnie z art. 37 k.p.a. Skarżąca powołała się na wyrok NSA z dnia 13 listopada 1998 r., IV SAB 124/98 skarżąca podała, iż pisma wysyłane do strony informujące o sprawie zamiast wydania decyzji administracyjnej, nie stanowią załatwienia sprawy w rozumowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie J. W. zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1-4 p.p.s.a. przez bezczynność organu należy rozumieć nie tylko niewydanie w terminie decyzji administracyjnej, ale także niewydanie określonych kategorii postanowień w postępowaniu administracyjnym oraz postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, a ponadto zaniechanie dokonania innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nadto w świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skargę na bezczynność organu administracji publicznej można wnieść, gdy organ ten - w przewidzianym przepisami terminie - nie wyda któregokolwiek z aktów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. W ocenie skarżącej Sąd pierwszej instancji powinien nakazać organowi II instancji wydanie postanowienia w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a artykułu 3 § 2 p.p.s.a. Z powyższego wynika, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna w takich przypadkach, w jakich służy do sądu administracyjnego skarga na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, jak również postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Zgodnie zaś z art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie stronie służy zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Rozpoznanie zażalenia, o którym mowa we wskazanym przepisie następuje w drodze czynności nadzorczej, która nawet jeżeli zostanie ujęta w formę postanowienia nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny) i powinno mieć formę postanowienia. Na powyższe postanowienie stronie nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia strona może wnieść skargę na bezczynność organu i w sądowym postępowaniu ze skargi na bezczynność może ewentualnie podważać stanowisko organu wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2001 roku, sygn. akt IV SA 572/99, opubl. ONSA 2002/3/116). Reasumując, skoro postanowienie wydawane na skutek wniesienia zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. nie należy do katalogu postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. to należy przyjąć, iż bezczynność organu wyższego stopnia we wskazanym zakresie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, co oznacza, iż skarga jest niedopuszczalna (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1995 roku, sygn. akt I SAB 86/94 opubl. ONSA 1996/1/39 i z dnia 27 września 2001 roku sygn. akt I SAB 177/01 Lex nr 84483). Należy także wskazać, że na brak postanowienia wyznaczającego dodatkowy termin załatwienia sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.) skarga na bezczynność do sądu administracyjnego nie przysługuje. Nierozpoznanie tego zażalenia w terminie przez organ wyższego stopnia nie oznacza bowiem, że pozostaje on w bezczynności, lecz wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.) i tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu I instancji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1413/05, Lex 209127). W niniejszej sprawie J. W. wniosła skargę na bezczynność Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, który pismem z dnia 18 kwietnia 2008 r. odpowiedział na zażalenie skarżącej z dnia 12 marca 2008 r. Skarżąca bezczynności organu w niezłatwieniu zażalenia upatruje w niewydaniu przez organ postanowienia. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy stwierdzić, że skarga J. W. na czynność Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku podjęta w następstwie rozpatrzenia powyższego zażalenia jest niedopuszczalna. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.