II SA/Bk 535/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 maja 2008 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2007 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej J. K. kwotę 746,00 (słownie: siedemset czterdzieści sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] maja 2007r. nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071) oraz art. 67 ust.1 i art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2007r. Nr [...] nakazującą W. W., M. D., T. W., J. K., S. W., S. L., J. W., M. B., A. Z., A. B. S., S. W., H. L., M.S. S., A. D. W.– M., B. I. R., dokonanie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr geod. [...]położonej w S., w terminie do dnia 31 maja 2007r. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku zlokalizowanego na działce o nr geod. [...] położonej w S. przy ul. S. [...]. W wyniku dokonanych w dniu [...] maja 2006r. oględzin stwierdzono, iż na przedmiotowej działce znajduje się drewniany budynek wolnostojący, podpiwniczony z nieużytkowym poddaszem i dwuspadowym dachem. Ściany budynku wykonane są metodą sumikowo – łątkową, obustronnie otynkowane, strop na belkach drewnianych, więźba dachowa krokwiowo – jętkowa, pokryta gontem. Ustalono, że obiekt jest niezamieszkały i nieużytkowany od ponad dziesięciu lat, a obecny jego stan techniczny i estetyczny jest zły. Strop jest częściowo zawalony, belki są zmurszałe i ugięte, w części budynku brak jest podłóg, stolarki okiennej i drzwiowej, a poszycie dachowe jest nieszczelne. Opierając się na powyższych ustaleniach, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. uznał, iż przedmiotowy budynek nie nadaje się do remontu i odbudowy, a zaistniały stan stwarza zagrożenie bezpieczeństwa zdrowia i życia. W tych okolicznościach decyzją z dnia [...] lutego 2007r. nr [...] zobowiązał W. W., M. D., T. W., J. K., S. W., S. L., J. W., M. B., A. Z., A. B. S., S. W., H. L., M. S. S., A. D. W.– M. oraz B. I. R., do rozbiórki przedmiotowego budynku, w terminie do dnia 31 maja 2007r. W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. podniosła, iż obowiązek rozbiórki został skierowany do osób, które nie mają żadnego tytułu prawnego do działki o nr geod. [...] i posadowionego na nim budynku. Wyjaśniła, że co prawda osoby te nabyły z mocy ustawy spadek po zmarłym F. i M. W., ale w skład spadku nie wchodziła przedmiotowa nieruchomość. Spadkodawcy nie byli, bowiem jej właścicielami, tym samym ich spadkobiercy nie mieli żadnego tytułu prawnego do władania i sprawowania nad nią zarządu. Zobowiązanie, zatem spadkobierców państwa W. do rozbiórki przedmiotowego budynku naruszało art. 67 ust.1 Prawa budowlanego. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie podzielił zarzutów odwołującej się i zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W ocenie organu odwoławczego w przeprowadzonym postępowaniu prawidłowo ustalono, iż stan budynku położonego na działce o nr geod. [...] stwarza zagrożenie bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi, a budynek nie nadaje się do remontu. Woli remontu tego obiektu nie wyraził także żaden ze spadkobierców zmarłych posiadaczy budynku, przeciwnie większość z nich zadeklarowała wolę rozbiórki. Odnosząc się do samych zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że samoistnymi posiadaczami opisanego budynku do roku 1991 byli państwo F. i M. W., natomiast obecnie budynek stanowi współwłasność ich spadkobierców. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w wypisach z rejestru gruntów sporządzonych według stanu na dzień [...] lutego 2006r. i [...] maja 2007r. oraz w postanowieniu Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 2000r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po F. i M. W. Pismem z dnia [...] czerwca 2007r., J. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2007r., domagając się jej uchylenia. Strona skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne, a mianowicie §7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych poprzez nałożenie obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego na osobę, która nie jest właścicielem obiektu ani zarządcą. Zaskarżonej decyzji zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania poprzez pominięcie i nie wyjaśnienie zarzutów odwołania oraz sprzeczność istotnych ustaleń będących podstawą rozstrzygnięcia z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, poprzez nie ustalenie przez organ, kto jest i był właścicielem spornego obiektu. Strona skarżąca wyjaśniła, iż F. W. i jego żona M. nigdy nie byli właścicielami spornej działki oraz posadowionego na niej budynku, przedmiotowa nieruchomość nie mogła, zatem wejść w skład ich masy spadkowej. Ponadto zarzuciła, iż organy administracji nie wyjaśniły, na jakiej podstawie przyjęły, że F. i M. W. byli posiadaczami samoistnymi budynku. Tym bardziej, że wpis w rejestrze gruntów, na który powołano się w zaskarżonej decyzji został dokonany bezprawnie, bowiem w momencie jego dokonania, tj. w 2006 roku, państwo W. nie żyli już od 15 lat. Strona skarżąca zakwestionowała również podstawę, na jakiej organ prowadzący rejestr gruntów wpisał na jej rzecz współwłasność spornej nieruchomości. Jej zdaniem spadkobiercy nie mogli odziedziczyć prawa własności, które nie istniało i nie należało do spadkodawców. W konkluzji podkreśliła, że organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, ponieważ oparł się w tym zakresie na wadliwych wpisach dokonanych w rejestrze gruntów, a wpisy te nie kreują ani prawa własności, ani posiadania. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi dodatkowo wyjaśnił, iż organy nadzoru budowlanego nie są kompetentne do badania, na jakiej podstawie dokonuje się wpisów w rejestrze gruntów, a skarżąca nie przedłożyła żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że F. i M. W. nie byli właścicielami działki o nr geod. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi Sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialną rozstrzygnięcia organów obu instancji stanowił przepis art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Zastosowanie miał również przepis §7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz.U. Nr 198, poz. 2043) zobowiązujący organ do wyznaczenia właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego odpowiedni, technicznie uzasadniony termin przystąpienia do rozbiórki i termin jej zakończenia. Z treści powołanych przepisów wynika, że adresatami decyzji rozbiórkowej i jednocześnie stronami postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. są: właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, w stosunku do którego ma być nakazana rozbiórka. Pojęcie "właściciel" użyte w tym przepisie należy interpretować wedle norm kodeksu cywilnego, między innymi z art. 195 k.c., zgodnie z którą własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom (współwłasność). O ile, zatem nieruchomość, a co za tym idzie budynek na niej posadowiony, objęta jest taką współwłasnością, to dla prawidłowego zastosowania nakazu, o jakim mowa w art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego niezbędne jest skierowanie go do wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości lub do zarządcy. Oprócz tego obowiązkiem organu jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w przedmiocie ustalenia stanu technicznego budynku, oraz zbadania czy obiekt budowlany nadaje się do remontu, odbudowy, wykończenia czy też konieczne jest dokonanie jego rozbiórki. Na tle zebranego w sprawie materiału dowodowego bezspornym było, iż budynek zlokalizowany na działce o nr geod. [...], położonej w S. przy ul. S. [...] jest niezamieszkały i nieużytkowany od 1991 roku, a w obecnym stanie nie nadaje się do remontu i stwarza zagrożenie bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi. Powyższej okoliczności nie kwestionowała również skarżącą. Ustalić, zatem należało, na jakiej podstawie organy administracyjne wyznaczyły krąg podmiotów występujących w sprawie w charakterze stron - adresatów decyzji rozbiórkowej oraz czy krąg adresatów został wyznaczony prawidłowo. W tym zakresie należy przypomnieć, że organy administracyjne orzekają na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania decyzji. Jak wynika z przywołanego wyżej art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego decyzja wydana w oparciu o ten przepis winna być skierowana do właściciela (współwłaścicieli) lub zarządcy, obowiązkiem organu było, zatem ustalenie wszystkich tych osób na dzień wydania decyzji. W niniejszej sprawie organy orzekające ustaliły, że nieruchomość, na której znajduje się zniszczony budynek była do 1991 roku w posiadaniu samoistnym (władaniu) F. i M. W., a po ich śmierci, współwłaścicielami nieruchomości stali się ich spadkobiercy, tj. W. W., M. D., W. G., T. W., J. K., S. W., S. L., H. O., J. W., M. B., M. S., A. Z., A. B. S., S. W., H. L., M. S. S., A. D. W.– M., B. I. R. oraz C. S. (postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 2000r., sygn. akt [...]). Powyższe okoliczności, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ustalono na podstawie danych zawartych w wypisach z rejestru gruntów działki o nr geod. [...], sporządzonych na dzień [...] lutego 2006r. i [...] maja 2007r. Organ nie badał przy tym, na jakiej podstawie organ ewidencyjny dokonał powyższych wpisów. W ocenie Sądu ustalenia organu w tym zakresie były błędne. Słowem wstępu należy wyjaśnić, że wpisy w rejestrze gruntów odzwierciedlają aktualny stan prawny nieruchomości, ale, jak słusznie podkreśliła to skarżącą, nie tworzą stanów prawnych. Wpisy te mają wyłącznie charakter techniczno – deklaratoryjny, co oznacza, że organy ewidencyjne nie mogą samodzielnie przesądzać, komu, jaki tytuł prawny przysługuje do gruntu lub budynku. Stosownie natomiast do treści § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) w przypadku braku danych dotyczących właściciela nieruchomości lub posiadającego inne prawo rzeczowe w ewidencji wykazuje się dane osób, które tymi nieruchomościami władają (pod pojęciem tym należy również rozumieć posiadaczy samoistnych). Władającego ujawnić można, zatem wtedy, gdy prawny status danego gruntu jest nieuregulowany, a jedyną relacją, jaką można stwierdzić pomiędzy osobą fizyczną, a tym gruntem jest relacja faktyczna polegająca na władaniu (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 września 2005r. IV SA/Wa 862/05, Lex 205463). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż F. i M. W. władali sporną działką do dnia swojej śmierci bez tytułu prawnego. Taki charakter władztwa został ujawniony w ewidencji gruntów (wypis z dnia [...] marca 2006r.). Bez znaczenia jest przy tym wpisanie ww. osób jako posiadaczy samoistnych gruntu, bowiem jak wyjaśniono wyżej pod pojęciem "władającego" rozumie się również posiadacza samoistnego. Posiadanie przedstawia się, bowiem jako stan faktyczny określonego władztwa nad rzeczą, przy czym posiadacz samoistny włada rzeczą "jak właściciel", pomimo, iż właścicielem, co do zasady, nie jest. Stwierdzenie, zatem że państwo W. władali działką o nr geod. [...] jako posiadacze samoistni w żaden sposób nie przesadzało, że byli jej właścicielami, wręcz przeciwnie potwierdzało, ze status prawny gruntu był nieuregulowany, a rzeczywisty właściciel nieruchomości nieznany. W tych okolicznościach niezrozumiale jest stanowisko organu odwoławczego, który zobowiązał skarżącą do przedłożenia dokumentów zaświadczających, iż działka o nr geod. [...] oraz posadowiony na niej budynek nie wchodzi w skład spadku po zmarłych M. i F. W. (k.10 - akt organu II instancji). Godzi się, bowiem podkreślić, iż skutkiem spadkobrania jest, co do zasady, przejście na spadkobierców praw przysługujących spadkodawcy (w szczególności praw rzeczowych i zobowiązań) nie zaś stanów faktycznych, do których bez wątpienia należy władanie. Nie można, zatem zasadnie twierdzić, iż otwarcie spadku przenosi z mocy prawa władanie rzeczą - do której spadkodawca nie miał tytułu prawnego - na spadkobiercę. Możliwe jest kontynuowanie władania po swoim poprzedniku prawnym w tym sensie, iż po śmierci władającego jego spadkobierca obejmie tę samą rzecz w samodzielne władanie. W przedmiotowej sprawie kontynuacji takiej organ nie wykazał w odniesieniu do żadnego ze spadkobierców F. i M. W., w tym do skarżącej. Z uwagi na powyższe nie do zaakceptowania jest również stanowisko, które zdaje się pośrednio reprezentować organ odwoławczy, iż otwarcie spadku przenosi z mocy prawa na spadkobiercę własność nieruchomości, którą spadkodawca miał w posiadaniu samoistnym. Przywołując treść art. 172 §1 kodeksu cywilnego, należy wskazać, iż posiadacz nieruchomości nie będący jej właścicielem nabywa własność, jeżeli posiada nieruchomości nieprzerwanie od lat dwudziestu jako posiadacz samoistny, chyba że uzyskał posiadanie w złej wierze (zasiedzenie). Oznacza to, że posiadanie samoistne jest jednym (ale nie jedynym) z warunków nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie. Sam, zatem fakt, iż spadkodawcy skarżącej władali działką o nr geod. [...] jako posiadacze samoistni nie daje jeszcze podstawy do wpisu prawa własności na rzecz ich spadkobierców i traktowania ich jako współwłaścicieli. W konsekwencji, skoro spadkodawcom skarżącej nie przysługiwało prawo własności do spornej działki, to prawo to nie mogło wejść w skład ich majątku, a po ich śmierci do ich masy spadkowej. Tym samym skarżąca nie mogła nabyć takiego prawa w drodze spadkobrania. Sąd nie podziela w tym zakresie argumentacji organu, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jednoznacznie potwierdza, że prawo własności przedmiotowej nieruchomości przysługuje aktualnie stronie skarżącej oraz pozostałym spadkobierców państwa F. i M. W. Co prawda wypis z rejestru gruntów działki o nr geod. [...], sporządzony na dzień [...] maja 2007r., potwierdza powyższą okoliczność, ale pozostałe dokumenty dołączone do akt sprawy, podważają w sposób oczywisty prawidłowość zawartego w tym rejestrze wpisu. Z treści pisma Starostwa Powiatowego w S. Wydziału Geodezji, Kartografii i Rolnictwa z dnia [...] marca 2006r. (k. 27 – akt administracyjnych organu I instancji) wynika, iż podstawą wpisu zmian w obrębie właściciela działki o nr geod. [...] było postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 2000r. o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym F. W. i M. W. Skoro, jak stwierdzono wyżej przedmiotowa działka nie była własnością spadkodawców (byli oni włącznie jej posiadaczami) to prawo to nie mogło wejść w skład ich masy spadkowej. Nie sposób zatem nie zauważyć wadliwości wprowadzonych zmian. Zostały one, bowiem naniesione wbrew podstawowej zasadzie spadkobrania, zgodnie z którą nie można odziedziczyć prawa własności, które nie istniało i nie należało do spadkodawcy. Powyższych okoliczności organy orzekające nie wzięły jednak pod uwagę, stwierdzając jedynie ogólnie, że organy nadzoru budowlanego nie są kompetentne do badania, na jakiej podstawie dokonuje się wpisów w rejestrze gruntów. W ocenie Sądu organy bez pełnego obrazu i całości danych potrzebnych do prawidłowego ustalenia faktycznych właścicieli spornej nieruchomości, uznały, iż wszyscy spadkobiercy zmarłych F. i M. W., są aktualnymi współwłaścicielami tej nieruchomości. W tym miejscu należy wskazać na niekonsekwencję organów I i II instancji, które z jednej strony stwierdzają, że działka o nr geod. [...], na której znajduje się zniszczony budynek stanowi współwłasność wszystkich spadkobierców F. i M. W., ale po ustaleniu, że ujawnieni w rejestrze gruntów współwłaściciele nie żyją (W. G., H. O., C. S.) lub nie można ustalić ich miejsce zamieszkania (M. S.) poprzestają na tych okolicznościach rezygnując z podjęcia dalszych kroków mających na celu wskazanie spadkobierców osób nieżyjących bądź też przyjęcie innych możliwości przewidzianych przepisami dla takich sytuacji ( art. 30 §5 lub 34 §1 k.p.a.). Jest to niewątpliwie uchybienie organów w zakresie prawa procesowego, a to art. 7 i 77 § 1 kpa, dające podstawę do wznowienia postępowania, albowiem pozbawia strony - współwłaścicieli przedmiotowego obiektu - udziału w postępowaniu. Przepisy te obligują organy administracji orzekające w sprawie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Uchybienie powyższym przepisom procesowym miałoby istotny wpływ na zapadłe w postępowaniu rozstrzygnięcie, wówczas, gdyby stanowiło jedyną przyczynę uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji. Natomiast, jak Sąd wskazał w powyższych wywodach uchylenie decyzji zostało spowodowane naruszeniem, przez organy, przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego winny w pierwszej kolejności podjąć czynności zmierzające do ustalenia prawnych właścicieli działki o nr geod. [...]. Gdyby okazało się, że M. i F. W. legitymowali się tytułem własności do działki o nr geod. [...], to wówczas niezbędnym stanie się również ustalenie, w sposób wyczerpujący, ich wszystkich spadkobierców, w tym pominiętych dotychczas M. S. oraz następców prawnych: W. G., H. O. i C. S. Z przytoczonych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.). O obowiązku zwrotu kosztów postępowania skarżącej Sąd orzekł zgodnie z art. 200 cytowanej ustawy.