III SA/Gd 70/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2008 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 9 stycznia 2008 r. [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Sopotu z dnia 10 sierpnia 2007 r. nr [...], 2) stwierdza że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. III SA/Gd 70/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 9 stycznia 2008r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 10 sierpnia 2007r. nr [...] o nałożeniu na I. S. kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego w kwocie 750 zł. Podstawą prawną przywołaną w decyzji były przepisy art. 138§1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1 ust. 2 pkt 3 i ust. 12 w związku z art. 4 pkt 1 i pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007r. nr 19 poz. 115 ze zm. ), zwanej dalej ustawą. Organy obu instancji stwierdziły, że zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nastąpiło wskutek umieszczenia reklamy na jachcie w okresie od 8 do 10 czerwca 2007r. w pasie drogowym gminnej drogi publicznej [...] na wysokości parkingu przy Kościele [...] w S. Jacht ten wykorzystywany był do prowadzenia działalności gospodarczej przez I. S. Na burcie jachtu oraz żaglu umieszczone były napisy odnoszące się do usług świadczonych przez "A", należące do skarżącego, telefon oraz adres internetowy. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy przez pas drogowy rozumieć należy wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Miejsce parkingowe, na którym postawiony był sporny jacht jest urządzeniem technicznym związanym z obsługą ruchu. Zajęciem pasa drogowego będzie umieszczenie urządzenia, w szczególności reklamy usytuowanej w taki sposób, że zajmuje ona przestrzeń bezpośrednio nad gruntem, w którym zlokalizowane są urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Skoro jacht umieszczony został na miejscu parkingowym będącym urządzeniem związanym z potrzebami zarządzania drogą, to tym samym uznać należy, iż zajmuje pas drogowy. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy zabrania się w pasie drogowym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy wynika, że zajęcie pasa drogowego na wskazane cele, w tym na umieszczenie reklamy, wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej. O tym, czym jest reklama przesądza art. 4 pkt 23 ustawy, który definiuje ją jako nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W ocenie Kolegium, biorąc pod uwagę iż sporny jacht ustawiony został w pasie drogowym w okresie wakacji podczas których występuje wzmożone zainteresowanie ofertą żeglarską, wymiary nośnika informacji (5m x 1 m z 2 stron oraz 0,5m i 2,50m z 2 stron), a także miejsce ustawienia przy ruchliwej ulicy [...], odpowiada on definicji zawartej w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, a w związku z tym jacht należało potraktować jako reklamę w rozumieniu tego przepisu. Argumentacja Skarżącego, jakoby ustawienie jachtu na okres dwóch dni nie przyniosła mu korzyści nie może być uznana za trafną. albowiem ustawowa definicja reklamy nie odwołuje się do tej okoliczności. Zawarte na jachcie napisy zawierają informacje znacznie szersze niż sama tylko indywidualizacja jednostki. Odnoszą się do oferty handlowej oraz profilu działalności przedsiębiorstwa. Napisy zawierają także dane kontaktowe przedsiębiorcy. Kolegium nie podziela także stanowiska Skarżącego, jakoby ustawienie jachtu na wózku przystosowanym do transportu miało znaczenie w sprawie. Istotne jest jedynie to, że jacht ustawiony został w pasie drogowym, co oznacza, że nie przemieszczał się w okresie objętym decyzją. Ustalenie to wynika z treści odwołania w którym podaje się, że jacht został usunięty dopiero po kontroli dokonanej przez instruktora żeglarstwa oraz z treści wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia 20 lipca 2007 r. (k. [...] akt I instancji). Niewątpliwe także reklama widoczna była dla użytkowników drogi, o czym świadczy dołączona do akt dokumentacja fotograficzna. Tłumaczenie skarżącego, iż zaparkowanie jachtu spowodowane było sprawdzeniem elementów jego wyposażenia przed podróżą na [...], zapakowaniem bagaży osobistych instruktora oraz załogi na jacht (k. [...] kat I instancji), a nie samowolne zajęcie pasa drogowego, nie wpływa w żaden sposób na trafność rozstrzygnięcia. W ocenie Kolegium powody, dla których skarżący ustawił jacht w pasie drogowym nie mają znaczenia. Przesądzające w sprawie jest to, że był to przedmiot odpowiadający ustawowej definicji reklamy. Ustawodawca nie wiąże z pobudkami, na jakie powołuje się skarżący, żadnych skutków prawnych. W ocenie prawodawcy już samo ustawienie w pasie drogowym obiektu, który obiektywnie nosi cechy reklamy, obliguje do uzyskania zezwolenia, a w jego braku obliguje zarządcę drogi do nałożenia stosownej opłaty. Gdyby skarżący chciał umieścić jacht na parkingu będącym elementem pasa drogowego, powinien - aby uniknąć konieczności uzyskania zezwolenia - pozbawić ustawiony obiekt cech nośnika informacji, np. poprzez ich zakrycie. Skoro tego nie uczyniono, organ I instancji miał prawo potraktować sporny obiekt jako reklamę i wymierzyć za jego umieszczenie opłatę. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku I. S. W uzasadnieniu skargi podniósł on, że użytkownik drogi ma prawo ustawić samochód czy przyczepę z dowolnym dopuszczalnym przez przepisy ruchu drogowego ładunkiem na parkingu. Nie ma przepisów zabraniających nanoszenia oznaczeń reklamowych na towary przewożone na przyczepach i przewożenie ich zgodnie z prawem. A w razie potrzeby - związanej np. z przerwą lub realizacją podróży - nie ma zakazu ustawiania takich przyczep zgodnie z prawem na dowolnym parkingu (przyczepa jechała na Mazury). Nie ma też obowiązku zasłaniania przewożonych na przyczepie przedmiotów w takiej sytuacji. Zastrzeżeń do ustawienia przyczepy z jachtem na parkingu nie zgłaszali funkcjonariusze Policji Drogowej i Straży Miejskiej. Próba udowodnienia, iż jacht został specjalnie ustawiony na parkingu w celu ekspozycji reklamowej jest próbą znalezienia jakiegokolwiek powodu, uzasadniającego wnioski o zapłacenie kary pieniężnej. Gdyby przyczepa była ustawiona niezgodnie z prawem, to zdaniem skarżącego Policja Drogowa lub Straż Miejska ukarałaby w trakcie kontroli za to mandatem a tak się nie stało. Po odjeździe przyczepy zostały na parkingu ustawione dodatkowe znaki, zezwalające na parkowanie tylko samochodom osobowym. Świadczy to o tym, że organ administracji zdawał sobie sprawę iż przyczepa stała na parkingu legalnie a znaki zostały najprawdopodobniej ustawione specjalnie aby ewentualnie uzasadnić późniejsze pisma Zarządu Dróg i Zieleni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, przytaczając argumenty z zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007r. nr 19 poz. 115 ze zm. ), zwanej dalej ustawą, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zatem podstawową zasadą użytkowania dróg publicznych jest powszechne prawo do korzystania z nich zgodnie z przeznaczeniem. Art. 4 pkt 1 ustawy stanowi, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z dokumentów uzyskanych przez organ II instancji wynika, że parking przy ul. [...] w S. położony był w obrębie pasa drogowego. W myśl definicji zawartej w art. 4 pkt 23 ustawy reklamą jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Bezsporne było, że jacht był umieszczony na przyczepie służącej do przewożenia go po drodze. Skarżący w toku postępowania podnosił, że uiszczane były opłaty parkingowe, zaś postój jachtu na przyczepie związany był z jego przewożeniem w miejsce, gdzie miał być wodowany. Twierdził także, że postój jachtu w S. wiązał się z koniecznością zabrania rzeczy osobistych instruktora oraz sprawdzenia stanu technicznego jachtu, nie był natomiast związany z reklamowaniem ofert biura turystycznego należącego do skarżącego. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2006 r. w sprawie I OSK 1408/05 zgodnie z którym każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego parkują pojazdy, czy też przyczepy do pojazdów zawierające napisy czy oznaczenia firmy, musi być rozpatrywany indywidualnie. Rozważając to, czy w sprawie doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego przez usytuowanie w nim jachtu organy administracji winny mieć na uwadze ogólną zasadę powszechności dostępu do dróg publicznych, wynikającą z art. 1 ustawy. Okoliczności podnoszone przez stronę skarżącą, jako wyjaśnienie pozostawania jachtu na parkingu w S. powinny zostać szczegółowo wyjaśnione. Wbrew bowiem stanowisku organów administracji nie jest wystarczające samo stwierdzenie, że na jachcie umieszczono napisy reklamowe. O ile bowiem jacht ten pozostawał w podróży, a postój na parkingu w S. był z nią związany - to nałożenie na jego posiadacza obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w sposób niedopuszczalny naruszałoby zasadę powszechności dostępu do drogi publicznej. Zwrócić należy uwagę na to, że konsekwentne stosowanie poglądu przedstawionego w zaskarżonej decyzji w myśl którego "... powody, dla których ustawiono jacht w pasie drogowym nie mają znaczenia, zaś przesadzające jest to, że był to przedmiot odpowiadający ustawowej definicji reklamy" prowadziłoby do konieczności zwracania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przez czyniącego wymaganą prawem przerwę w podróży kierowcę samochodu ciężarowego – TIR – z naczepą opatrzoną napisami reklamowymi. Wbrew temu poglądowi należy przyjąć, że korzystanie z drogi publicznej zgodne z jej przeznaczeniem również przez pojazd opatrzony napisami reklamowymi nie wymaga uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007r. nr 19 poz. 115 ze zm. ). Zezwolenia takiego wymaga natomiast umieszczenie w pasie drogowym pojazdu opatrzonego reklamami jeśli jego celem jest wyłącznie przekazywanie określonej informacji wizualnej użytkownikom drogi, nie zaś korzystanie z drogi publicznej zgodnie z jej przeznaczeniem. Narusza zatem przepisy art. 7, 77 i 80 k.p.a. uznanie przez organ administracji za nieistotne twierdzeń skarżącego o powodach ustawienia jachtu na parkingu w S. i zaniechanie przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów na te okoliczności. Podkreślić należy, że wyrok niniejszy nie wyklucza żadnej możliwości oceny przez organy administracji celu umieszczenia jachtu na parkingu przy [...] w S., lecz zobowiązuje te organy do wyjaśnienia zgodnie z przepisami k.p.a. dotyczącymi postępowania dowodowego wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla oceny, czy pozostawanie jachtu w tym miejscu stanowiło zgodne z przeznaczeniem korzystanie z drogi publicznej, czy też jego celem było wyłącznie przekazywanie określonej informacji wizualnej innym użytkownikom drogi. W tym stanie sprawy, uznając, że organy administracji obu instancji naruszyły zarówno prawo materialne, wadliwie interpretując przepis art. 41 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych jak i przepisy postępowania – art. 7, 77 i 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd administracyjny orzekł na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o wykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji zobowiązane będą do zastosowania powyższej interpretacji przepisów ustawy o drogach publicznych i do przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy uwzględniającego przedstawioną wyżej wykładnię przepisów prawa materialnego.