II OSK 1322/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 110/08 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odroczenia terminu wykonania przymusowej rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 110/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę R. S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lipca 2007 r., Nr [...], w przedmiocie odroczenia terminu wykonania przymusowej rozbiórki. Powołując się na stan faktyczny sprawy przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji wskazał, iż w dniu 27 listopada 2006 r. skarżący złożył wniosek o odroczenie terminu wykonania rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 3,70 m x 4,90 m na działce nr [...] w S., do czasu dokonania zmiany przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, odmówił uwzględnienia wniosku wskazując, że obiekt, którego dotyczy decyzja nakazująca rozbiórkę znajduje się na terenie przeznaczonym w planie miejscowym pod uprawy polowe (RP) wykluczającym zabudowę nowymi budynkami. Zdaniem organu, ewentualna przyszła zmiana planu miejscowego, polegająca na dopuszczeniu zagospodarowania terenu zabudową jednorodzinną (MN), nie daje podstawy do odroczenia terminu wykonania rozbiórki, gdyż decyzja o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu jest ostateczna i nie może być zmieniona w administracyjnym toku instancji. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podkreślił, że okoliczność, iż skarżący wystąpił o zmianę przeznaczenia działki nr [...] z rolniczej na pod zabudowę nie może uzasadniać odroczenia terminu rozbiórki w świetle art. 39 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Przepis ten stanowi bowiem, iż jedynie względy społeczne i gospodarcze mogą wpłynąć na wyrażenie zgody na czasowe użytkowanie obiektu, co do którego orzeczono nakaz przymusowej rozbiórki. W ocenie organu, ani we wniosku o odroczenie terminu rozbiórki ani w odwołaniu skarżący nie wskazał takich okoliczności. W skardze na przedmiotową decyzję, uzupełnionej pismem procesowym z dnia 31 grudnia 2007 r., skarżący podniósł, iż budynek gospodarczy, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki, służy do przechowywania narzędzi, którymi uprawia działkę. Działka ta jest ogrodzona, a obiekt gospodarczy znajdujący się na niej nie stwarza niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia ani zagrożenia dla środowiska i otoczenia. Dlatego środki prawne zastosowane przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie są, jego zdaniem, zbyt dolegliwe. Skarżący podniósł również, iż złożył wniosek o zmianę obowiązującego planu miejscowego poprzez przekształcenie działki nr [...] z rolniczej na przeznaczoną pod zabudowę. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, na wstępie wskazał, iż w myśl art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy nie stosuje się przepisu art. 48 powołanej ustawy. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W uchwale siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. akt OPS 4/01, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął stanowisko, że do obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. i którego przymusową rozbiórkę nakazano decyzją administracyjną wydaną po dniu 1 stycznia 1995 r. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, może mieć zastosowanie przepis art. 39 pierwszej ustawy. Sąd I instancji podniósł, iż w niniejszej sprawie rozbiórka samowolnie wykonanego budynku gospodarczego o wymiarach 3,70 m x 4,90 m, znajdującego się na nieruchomości skarżącego, oznaczonej nr [...], położonej w miejscowości Smugi, w gminie Jastków, nakazana została decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] września 2006 r., wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. W konsekwencji, do wniosku skarżącego o odroczenie terminu wykonania rozbiórki zastosowanie mieć będzie przepis art. 39 powołanej ustawy, zgodnie z którym, jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, właściwy organ administracji może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, nie narusza art. 39 ustawy mającej zastosowanie w tej sprawie. Sąd wskazał, że przesłanką zastosowania tego przepisu jest ustalenie, że względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością dalszego czasowego wykorzystania obiektu. W jego ocenie, w niniejszej sprawie organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie mające na celu ustalenie okoliczności wskazanych w przywołanym przepisie. Postępowanie to przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. W jego wyniku prawidłowo ustalony został stan faktyczny sprawy oraz wyjaśniono wszystkie istotne jej okoliczności. Sąd zgodził się jednocześnie ze stanowiskiem organów, że w rozpoznawanej sprawie ani względy społeczne ani względy gospodarcze nie przemawiają za celowością odroczenia wykonania rozbiórki. Podniósł, iż skarżący składając wniosek o odroczenie terminu rozbiórki wyjaśnił, że budynek którego dotyczy nakaz rozbiórki wykorzystywany jest do celów związanych z uprawą działki rolniczej. Skarżący wskazał też, że ubiega się o zmianę przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w odwołaniu z dnia 5 stycznia 2007 r. podał, że jest emerytem, co w jego ocenie uzasadnia przyjęcie, że istnieją względy społeczne przemawiające za uwzględnieniem jego wniosku. Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji stwierdził, że okoliczność złożenia przez skarżącego wniosku o zmianę przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić podstawy odroczenia terminu wykonania rozbiórki. Wprawdzie, jak wynika z ustaleń organów administracji, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Jastków przewidziano przeznaczenie całej działki nr [...] pod zabudowę jednorodzinną, co w przyszłym planie będzie musiało być uwzględnione, nie oznacza to jednak dopuszczalności odroczenia terminu wykonania rozbiórki na lat 10, jak tego domaga się skarżący. Sąd zauważył jednocześnie, że odroczenie przymusowej rozbiórki mogłoby tylko umożliwić inwestorowi dalsze użytkowanie obiektu przez czas wyraźnie w decyzji określony, nie może natomiast unicestwiać skutków ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę. Odroczenie terminu wykonania rozbiórki oznacza tylko i wyłącznie przesunięcie w czasie obowiązku wykonania nakazu wynikającego z decyzji ostatecznej, nie powoduje natomiast uchylenia tego nakazu. Ponadto czas, na jaki odroczona być może przymusowa rozbiórka musi być wyraźnie w decyzji wskazany i uzasadniony względami społecznymi lub gospodarczymi. Ewentualna, przewidywana zmiana planu zagospodarowania przestrzennego w bliżej nieokreślonej przyszłości nie może w tej sytuacji uzasadniać odroczenia terminu wykonania rozbiórki. Wykorzystywanie budynku gospodarczego do przechowywania narzędzi potrzebnych skarżącemu do uprawy działki nie przesądza również, że istnieją względy gospodarcze, przemawiające za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego. Sąd zauważył, na podstawie zgromadzonych w sprawie akt, że skarżący nie prowadzi gospodarstwa rolnego, na stałe mieszka w Lublinie, a należące do niego działki uprawia tylko dla własnych potrzeb. W budynku nie przechowuje plonów z produkcji rolnej, lecz jedynie narzędzia i ubrania. Podniósł również, że przedmiotowy obiekt jest od prawie dwóch lat nadal wykorzystywany, mimo nakazania jego rozbiórki. Skarżący nie został zatem pozbawiony możliwości uprawy działki i korzystania z narzędzi, miał też czas na przeniesienie narzędzi w inne miejsce. Fakt, że skarżący jest emerytem również nie uzasadnia odroczenia terminu rozbiórki, nie jest to bowiem okoliczność, która stanowi o istnieniu względów społecznych w rozumieniu przepisu art. 39 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Sąd zauważył, że rozbiórka budynku gospodarczego nie pozbawi skarżącego ani mieszkania ani źródła utrzymania. Okoliczność, że budynek nie stanowi zagrożenia dla otoczenia i nie mają do niego dostępu osoby trzecie również nie daje podstaw do odroczenia terminu rozbiórki. Sąd I instancji dodał, iż na obecnym etapie postępowania nie może być także kwestionowana zasadność nakazania rozbiórki. Decyzja nakazująca rozbiórkę nie jest bowiem przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną złożył, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, skarżący. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawę skargi kasacyjnej, wskazał naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe uznanie, że w niniejszej sprawie nie występują względy gospodarcze albo społeczne przemawiające za odroczeniem terminu rozbiórki. W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu, wskazał, iż jest emerytem pobierającym skromną emeryturę niewystarczającą na utrzymanie rodziny. To powoduje, że musi poszukiwać dodatkowych źródeł utrzymania, a jednym z nich jest uprawa działki. Budynek, którego dotyczy nakaz rozbiórki wykorzystywany jest właśnie do celów związanych z uprawą. Przechowywane są w nim bowiem narzędzia oraz ubrania robocze. Skarżący podniósł, iż w toku postępowania administracyjnego wykazał, że nie posiada innego budynku, który mógłby wykorzystać w tym celu. Powyższe oznacza natomiast, że w warunkach niniejszej sprawy zachodzą uzasadnione względy gospodarcze przemawiające za odroczeniem rozbiórki co najmniej na trzy lata, gdyż jak przewiduje przez taki okres ze względu na stan zdrowia będzie w stanie uprawiać działkę. Wskazał ponadto, iż przedmiotowy budynek nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Dodał, że jego wniosek z dnia 15 stycznia 2003 r. o zmianę przeznaczenia należącej do niego działki nie został do chwili obecnej rozpoznany. W jego ocenie, decyzja o odmowie odroczenia terminu rozbiórki jest z przyczyn podanych w skardze kasacyjnej szykaną ze strony Urzędu Gminy w Jastkowie, dlatego też uważa, że w warunkach niniejszej sprawy również względy społeczne uzasadniają odroczenie terminu rozbiórki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na podstawie z art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ramach tej podstawy, skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe uznanie, że w warunkach niniejszej sprawy względy gospodarcze albo społeczne nie przemawiają za odroczeniem terminu rozbiórki budynku gospodarczego zrealizowanego przez skarżącego bez pozwolenia na budowę. Podstawa, na której skarżący oparł skargę kasacyjną, nie jest usprawiedliwiona. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisu art. 39 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. jest bowiem prawidłowa. Wskazać należy, iż w świetle tego przepisu, właściwy organ może odroczyć na oznaczony czas wykonanie przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, lub w wypadku, o którym mowa w art. 38 ust. 2, i zezwolić na czasowe jego wykorzystanie w sposób określony w decyzji, jeżeli za celowością czasowego wykorzystania tego obiektu przemawiają względy społeczne lub gospodarcze. Na wstępie, stwierdzić należy, iż ustawodawca zróżnicował sytuację prawną inwestorów, którzy pod rządami ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. dopuścili się samowoli budowlanej. W sytuacji gdy nakaz przymusowej rozbiórki wydany został na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, dopuścił bowiem możliwość ubiegania się przez nich o odroczenie jej wykonania i w konsekwencji czasowego korzystania z obiektów budowlanych, kwalifikujących się do rozbiórki. W świetle powyższego, można zatem stwierdzić, że przepis art. 39 powołanej ustawy, który w sposób uprzywilejowany potraktował ograniczoną grupę inwestorów, ma charakter wyjątkowy. Z treści tego przepisu wynika ponadto, że wydanie decyzji w przedmiocie odroczenia przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego oparte zostało na uznaniu administracyjnym. Powyższe oznacza natomiast, że zezwolenie na czasowe wykorzystanie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego nie jest obligatoryjne nawet wówczas, gdy zostaną spełnione przesłanki określone w art. 39 powołanej ustawy. Przesłankami tymi są natomiast "względy społeczne" lub "względy gospodarcze", które przemawiają za celowością czasowego wykorzystania danego obiektu budowlanego. W toku postępowania administracyjnego, organ, w pierwszej kolejności, powinien ustalić zatem, czy w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy istnieją określone względy społeczne lub gospodarcze, w drugiej zaś, czy przemawiają one za celowością czasowego wykorzystania obiektu. Nawet jednak stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przesłanek może, ale nie musi, prowadzić do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora. W niniejszej sprawie, Sąd I instancji uznał, podzielając w tym zakresie stanowisko organów administracji publicznej, że okoliczności, na które powołuje się skarżący nie stanowią względów społecznych lub gospodarczych, przemawiających za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego. Zauważyć należy, iż pojęcia te mają charakter niedookreślony, a ich interpretacja wymaga każdorazowo uwzględnienia okoliczności faktycznych występujących w indywidualnej sprawie. W interesie inwestora leży zatem wykazanie, że okoliczności, na które się powołuje, przemawiają za uznaniem, że w sprawie wystąpiły przesłanki, o których stanowi art. 39 powołanej ustawy. W warunkach niniejszej sprawy, skarżący powołał się na fakt ubiegania się o zmianę przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości, na której znajduje się budynek, objęty nakazem rozbiórki. Wskazał ponadto, że jest emerytem, a przedmiotowy budynek wykorzystuje do celów związanych z uprawą działki rolniczej jako schowek na narzędzia i ubrania robocze. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż Sąd I instancji słusznie uznał, iż przytoczone okoliczności nie uzasadniają uwzględnienia wniosku skarżącego o odroczenie terminu przymusowej rozbiórki wskazanego wyżej obiektu budowlanego. Prawidłowo wskazał, że odroczenie wykonania przymusowej rozbiórki nie powoduje uchylenia nakazu rozbiórki, lecz wyłącznie przesunięcie w czasie obowiązku jego wykonania. Zmiana w tym czasie przeznaczenia nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany, nie prowadzi natomiast do legalizacji samowoli budowlanej, dlatego też ubieganie się przez skarżącego o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uzasadnia samo w sobie odroczenia terminu przymusowej rozbiórki budynku, zlokalizowanego na jego działce. Jednocześnie, Sąd I instancji trafnie zauważył, że skarżący nie prowadzi gospodarstwa rolnego, na stałe mieszka w Lublinie, a należące do niego działki uprawia tylko dla potrzeb własnych. Z oświadczenia złożonego na rozprawie wynika, iż na działce ma drzewa owocowe, leszczynę, borówki i warzywa. Wskazując na przeznaczenie obiektu budowlanego, który ma być rozebrany, Sąd I instancji podniósł, iż przechowywane są w nim jedynie narzędzia i ubrania. Rozbiórka tego obiektu nie pozbawi zatem skarżącego ani mieszkania ani źródła utrzymania. Podniósł również, że skarżący nie został pozbawiony możliwości korzystania z narzędzi, miał też czas na ich przeniesienie w inne miejsce. W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż Sąd I instancji przekonująco wywiódł, że w warunkach niniejszej sprawy żadne względy społeczne i gospodarcze nie przemawiają za celowością dalszego, czasowego wykorzystania szpecącego ( co wynika z załączonych do akt fotografii) obiektu budowlanego, wzniesionego bez pozwolenia, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej dodać należy, iż rozbiórka przedmiotowego obiektu w żaden sposób nie pozbawi skarżącego możliwości dalszej uprawy działki, która jak podnosi przynosi jego rodzinie dodatkowe dochody. Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie wykazał on też w toku postępowania administracyjnego, że nie ma innego budynku, w którym mógłby przechowywać narzędzia i ubrania. Z akt administracyjnych wynika, że na działce sąsiedniej, stanowiącej również własność skarżącego, znajduje się budynek murowany o gabarytach większych od budynku gospodarczego. Nie wydaje się natomiast aby ubrania i narzędzia niezbędne do uprawy warzyw, borówki, drzew owocowych i leszczyny wymagały specjalnego budynku do ich przechowywania. W tych warunkach, twierdzenie skarżącego dotyczące pozaprawnych przesłanek jakimi kierowały się organy administracji publicznej, odmawiając skarżącemu odroczenia terminu przymusowej rozbiórki, uznać należy również za nieuzasadnione. W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.