I OSK 412/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch del. WSA Monika Nowicka Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 231/08 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 231/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] 2007 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, iż zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] 2007 r., nr [...] w sprawie przyznania zasiłków celowych na zakup żywności, świec, leków i opłacenie rachunku telefonicznego. Organ II instancji podał, że W. K. wnioskami z dnia [...] października 2007 r. oraz z dnia [...] listopada 2007 r. wystąpił do Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności, świec i opłacenie rachunku telefonicznego. Kierownik Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. decyzją z dnia [...] 2007 r. przyznał wnioskodawcy szereg zasiłków celowych na zakup żywności, świec oraz opłacenie rachunku telefonicznego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. K. Organ II instancji przywołał przepisy art. 8 ust. ust. 3 pkt 1 oraz art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm.) i stwierdził, że wnioskodawca jest pod stałą opieką pomocy społecznej. Znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Jego łączny miesięczny dochód wynosi 477 zł. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, posiłki przygotowuje mu ciotka, ma orzeczony stopień niepełnosprawności, leczy się w Poradni Zdrowia Psychicznego. Kolegium podniosło, że kwestionowaną decyzją przyznano wnioskodawcy zasiłki celowe na zakup żywności. Organ odwoławczy podkreślił, że zasiłek ma charakter uznaniowy i musi się mieścić w możliwościach pomocy społecznej. Zasiłek celowy ukierunkowany jest na zaspokojenie w całości lub części najpilniejszych potrzeb człowieka, nie może natomiast zaspokajać wszystkich żądań strony. W skardze na powyższą decyzję W. K. wniósł o jej uchylenie oraz przedstawił żądania, których spełnienia domaga się od Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., dotyczące zwrotu "zrabowanych" dokumentów, wypłaty trylionowych odszkodowań, zaległych zasiłków, przyznania zasiłku na usługi stomatologiczne oraz kserokopie dokumentów i zakup znaczków pocztowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną. Sąd wskazał, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm.). W podaniach z dnia [...] października oraz [...] listopada 2007 r. W. K. wnosił o przyznanie zasiłków celowych na zakup żywności, świec, leków oraz opłaceniu rachunku telefonicznego w wysokości przyznanej mu decyzją Burmistrza Gminy B. z dnia [...] listopada 2007 r. A zatem, zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. decyzja organu I instancji była zgodna z wnioskiem skarżącego. Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji są zgodne z treścią art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z akt sprawy wynika, że W. K. objęty jest bardzo szeroką pomocą ze strony Ośrodka Pomocy Społecznej w B., wyrażającą się w przyznawaniu mu szeregu zasiłków (przede wszystkim celowych) na zaspokojenie potrzeb bytowych. Sąd uznał, że organ, w oparciu o posiadane dokumenty oraz informacje podane przez skarżącego, prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i w sposób wyczerpujący przedstawił okoliczności, które przesądziły, iż zasiłek celowy został przyznany skarżącemu. Sąd podkreślił także, że skarżący był wielokrotnie informowany, iż sprawy dotyczące roszczeń odszkodowawczych, jak i oddania "zawłaszczonych dokumentów" nie mogą być przedmiotem rozpoznania na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej ani przez organy pomocy społecznej, ani też przez sąd administracyjny. Właściwym do rozpoznania kwestii odszkodowawczych jest bowiem jedynie sąd powszechny, zaś w sprawie ewentualnej kradzieży dokumentów właściwe są jedynie odpowiednie organy ścigania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. K., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu – adwokata J. M. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Kierownika Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej w Brwinowie, wydana z upoważnienia Burmistrza Gminy B., utrzymana decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] 2007 r., została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a. uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na niepełnym i niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz niezawarciu w decyzji pełnego i wyczerpującego uzasadnienia. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne W. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz przyznanie nieopłaconych kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż decyzja SKO nie zawiera rzetelnego uzasadnienia, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 i art. 8 k.p.a. Zarówno decyzja organu I instancji jak i decyzja SKO w uzasadnieniu przytaczają przede wszystkim przepisy ustawy, co należy uznać za niewystarczające wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Uzasadnienia decyzji nie zawierają wykładni przepisów oraz dokonanej przez organu administracji subsumcji. Niemożność weryfikacji kryteriów, na jakich organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie skutkuje brakiem realnych możliwości ustalenia przez Skarżącego, czy organ działał w granicach prawa. Nadto organy nie dopełniły obowiązku wynikającego z zasady pogłębiania zaufania obywateli do administracji, gdyż skarżącemu niedostatecznie wyjaśniono znaczenie składanych przez niego wniosków, wpływ na rozstrzygnięcie stanu faktycznego oraz zasady, w oparciu o które organ dokonał oceny wiarygodności dowodów i przesłanek, na jakich oparł decyzję. SKO skrótowo uzasadniło, dlaczego organ I instancji postąpił właściwie ograniczając się do skrótowego wyjaśnienia stanu faktycznego przez wypisanie w punktach: ilości osób w rodzinie, dochodów całkowitych rodziny i dochodów per capita (co w przypadku skarżącego jest bezcelowe, gdyż jest osobą samotną), nie wspominając jednak jakie dowody i wyjaśnienia skarżącego uznał za wiarygodne, a także dlaczego organ I instancji zasadnie przyjął taką kwotę przyznanej pomocy za adekwatną. Niepełne i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego uniemożliwiło rzetelne zbadanie, czy skarżącemu rzeczywiście należało odmówić większej pomocy, co stanowi naruszenie zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 zdanie 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego organy administracji przekroczyły granice uznania administracyjnego. Organy zdawkowo uzasadniły wysokość przyznanego zasiłku celowego. Organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego na dzień orzeczenia o przyznaniu zasiłku Środowiskowy Ośrodek Pomocy Społecznej w B. dysponował środkami umożliwiającymi przyznanie większej pomocy skarżącemu oraz jaką kwotą dysponował i jaką jej cześć mógł przyznać na pomoc dla skarżącego. Nadto nie wykazał, aby wnioskowana przez skarżącego kwota pomocy była niemożliwa do wypłacenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Zaskarżonemu wyrokowi nie można skutecznie przypisać zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka–Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337). A zatem, aby Sąd pierwszej instancji mógł zastosować ten przepis ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pamiętać należy, iż przepis art. 145 p.p.s.a., podobnie jak przepis art. 151 p.p.s.a., łączy sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. I tak też uczynił Sąd pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Celem pomocy społecznej jest zaspokojenie jedynie niezbędnych potrzeb życiowych, przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy i uwzględniać możliwości pomocy społecznej - art. 3 ust. 3 i 4. Organy administracji rozpatrując wnioski o przyznanie zasiłku celowego korzystają zatem ze swobodnej oceny potrzeb starającego się o pomoc, mając na uwadze wysokość środków przewidzianych w budżecie na te cele, liczbę osób wymagających pomocy, ich sytuację rodzinną i majątkową oraz wysokość środków koniecznych dla zaspokojenia wypłaty zasiłków przewidzianych wcześniejszymi decyzjami. Jednocześnie organ administracji winien ustalić sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową strony, w tym faktyczny dochód miesięczny, wydatki strony związane z jej utrzymaniem - z uwzględnieniem stanu zdrowia strony (członków jej rodziny) i kosztów ponoszonych na mieszkanie. Organ zobligowany jest też ocenić, czy złożony wniosek dotyczy niezbędnej potrzeby życiowej. Ustalenie tych okoliczności pozwala na ocenę, czy strona winna otrzymać pomoc społeczną ( i w jakiej wysokości ). Z brzmienia art. 39 ust. 1 i 2 ustawy jednoznacznie wynika – na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - że zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym przyznawanym na podstawie uznania administracyjnego. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie się podkreśla, że uznanie administracyjne wymaga wskazania przesłanek korzystania z niego i fakt ten jest poddany kontroli sądu administracyjnego, podobnie jak spójność argumentacji przytoczonej w rozstrzygnięciu indywidualnym opartym na uznaniu administracyjnym. Uznanie to może być tylko wówczas zakwestionowane, jeżeli nosi cechy dowolności, naruszając przepisy postępowania administracyjnego dotyczące obowiązku dokładnego wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lipca 1998r., sygn. akt III SA 5203/98, LEX nr 44809, z dnia 25 lutego 2002 r., sygn. akt V SA 1766/01, LEX nr 81777). Należy podzielić także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06 (LEX nr 299415), że uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Ponadto w orzecznictwie dotyczącym świadczeń z zakresu pomocy społecznej podkreślano, iż uzasadnienie decyzji winno zawierać ustalenia organu dotyczące możliwości płatniczych ośrodka pomocy społecznej. Obowiązek poczynienia powyższych ustaleń wynika z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Ustalenia te winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r., sygn. akt I SA 3205/02, LEX nr 160209). Zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu pierwszej instancji wskazuje przesłanki, jakimi kierował się organ przyznając W.owi K.emu zasiłki celowe na zakup żywności, świec, leków oraz zwrot za opłacony rachunek telefoniczny w TP S.A. Organy ustaliły sytuację osobistą i majątkową skarżącego oraz wskazały przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Decyzja zaś Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.- wydana po rozpatrzeniu sprawy w wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania od decyzji organu I instancji - zawiera istotne dla sprawy ustalenia faktyczne, przytoczenie przepisów prawa stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia i podanie przyczyn, dla których Kolegium uznało, że zasiłki zostały przyznane skarżącemu w wysokości odpowiedniej do sytuacji skarżącego i możliwości finansowych Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. Organ odwoławczy podkreślił uznaniowy charakter decyzji wydawanej w przedmiocie zasiłku celowego i trafnie zaznaczył, że zasiłek celowy ukierunkowany jest na zaspokojenie w całości lub części najpilniejszych potrzeb bytowych, przy czym organ nie jest zobowiązany do spełnienia wszystkich żądań strony. Są to motywy, które w dostateczny sposób uzasadniają podjęte rozstrzygnięcie. Nie można także zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, iż organ I instancji winien wyjaśnić dlaczego nie dysponował środkami umożliwiającymi przyznanie pomocy skarżącemu. Organy administracji nie są zobligowane do podawania przyczyn, z powodu których nie dysponują dostatecznymi środkami na pokrycie potrzeb osób uprawnionych do otrzymania świadczeń z pomocy społecznej. Kwestie te dotyczą finansowania zadań wykonywanych przez ośrodki pomocy społecznej i pozostają poza zakresem oceny Sądu przy kontroli legalności decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Odnośnie zarzutu skarżącego, iż organ I instancji nie ustalił jaką kwotą dysponował w dniu wydania decyzji i nie wykazał, aby kwota pomocy celowej objęta wnioskiem nie była możliwa do wypłacenia zauważyć należy, że Kierownik Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. przyznał W. K. zasiłki we wnioskowanej przez skarżącego kwocie. Nadto organ zasadnie zaznaczył, że skarżący znajduje się pod stałą opieką Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej w B, otrzymując zasiłek stały w wysokości 178,27 zł miesięcznie. Wprawdzie Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w B. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W nie wskazały, jaką kwotą dysponował Ośrodek na w dniu wydania decyzji o przyznaniu zasiłku celowego, to jednak powyższe uchybienie, w świetle okoliczności niniejszej sprawy, nie ma wpływu na wynik sprawy. Przyznane świadczenia są zgodne z żądaniami skarżącego zawartymi w pismach z dnia 23 i 29 października oraz z dnia 2 listopada 2007 r., w których W. K. wnosił o przyznanie zasiłków celowych na zakup żywności, świec, leków oraz opłaceniu rachunku telefonicznego. W wyniku rozpoznania wniosków skarżącego, W. K przyznano zasiłki celowe: w wysokości 20 zł na zakup żywności; w wysokości 45, 34 zł na zwrot za opłacony rachunek telefoniczny w TPSA; w wysokości 88,98 zł na zakup leków; w wysokości 20 zł na zakup żywności; w wysokości 30 zł na zakup żywności i świec. Jednocześnie wskazać należy, że pozostałe prośby zawarte w pismach skarżącego zostały rozpatrzone odrębną (odmowną) decyzją Kierownika Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] 2007 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] 2007 r., nr [...]. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, organy wyjaśniły istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, a dokonana ocena dowodów nie nosi cech dowolności. Działanie organów w niniejszej sprawie mieści się w granicach poprawnego korzystania z uznania administracyjnego. Organom nie można zarzucić dowolności w podejmowaniu decyzji ani przekroczenia granic uznania administracyjnego. Organy administracji instancji wskazały na okoliczności, od których zależy przyznanie i rozmiar świadczenia. Rozważając możliwość przyznania wnioskowanych przez stronę zasiłków celowych, organy administracji z jednej strony ustaliły sytuację materialną skarżącego i cele, na które miały być przeznaczone zasiłki, a z drugiej strony powołały się na możliwości finansowe Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej w B.. Takie działanie organów znajduje uzasadnienie w przepisach powołanej wyżej ustawy o pomocy społecznej. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie uznał zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji za zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, nie można zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia adwokat J. M. na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. Wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej powinien zawierać oświadczenie, o jakim mowa w § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1348 ze zm.).