IV SA/Wa 243/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2008 r. sprawy ze skargi W. Z. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia (...) czerwca 2007 r. nr (...) w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - skargę oddala - W dniu [...] czerwca 2007 r. Rada Gminy J. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany wschodniej części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. dotyczącego części północno - zachodniej obszaru wsi J.. W §2 uchwały wskazano, iż plan obejmuje obszar, którego granice stanowią: od południowego zachodu: część północnej granicy ewidencyjnej ulicy [...], część zachodniej granicy ulicy [...], od wschodu: wzdłuż linii rozgraniczającej projektowanej obwodnicy ustalonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy J. dotyczącym części północno - zachodniego obszaru wsi J., od zachodu: wschodnia granica części działki o nr [...] oraz zachodnia granica części działki o nr [...], od północy: granica administracyjna gminy J. oraz północna granica działki o nr [...], od wschodu: zachodnia granica ewidencyjna ulicy [...]. Pismem z dnia 26 lipca 2007 r. W.Z., zwany dalej "skarżącym" wezwał Radę Gminy J. do zwiększenia obszaru objętego planem o działki nr [...] i [...] lub o anulowanie uchwały. Uchwałą z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Rada Gminy odrzuciła jako bezzasadne wezwanie skarżącego do zmiany lub anulowania uchwały z dnia [...] czerwca 2007 r. W skardze na uchwałę z dnia [...] czerwca 2007 r. skarżący podniósł, iż niewielkie zwiększenie terenu objętego zmianami w planie do działki nr [...] mimo kilku wniosków jest przekroczeniem granic władztwa przysługującego Radzie Gminy. Władztwo planistyczne nie jest absolutne, bo w planach należy szanować prawo własności. Ponadto plan nie może bezpośrednio ingerować w działalność przedsiębiorcy przez narzucanie mu konkretnych decyzji gospodarczych. W tym przypadku właściciele nie chcą się odizolować, a jedynie chodzi o zmianę przebiegu ulicy [...] prosto do lasu, co było ustalone w 2003 r. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej odrzucenie. Na rozprawie przed Sądem skarżący poparł wniesioną przez siebie skargę i podniósł, iż jest właścicielem dwóch działek o nr ewid. [...] i [...]. Część tych działek jest objęta uchwałą o zmianie planu, a chciałby, aby co najmniej dwie jego działki w całości były objęte uchwałą o zmianie planu. Podniósł, iż chciałby, ażeby planem objęty był obszar ulicy [...] prowadzącej do lasu. Uważa, iż można tego dokonać przy okazji zmiany planu niniejszą uchwałą. Podniósł zarzut naruszenia władztwa planistycznego przez gminę. Również na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skarg i podniósł, iż jeżeli skarga została złożona w trybie art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz.1591 z późn.zm.) skarżący winien wnosić o stwierdzenie nieważności uchwały, bądź o wydanie jej z naruszeniem prawa, czego nie uczynił. Jeśli natomiast żądanie skarżącego odnosi się do objęcia uchwałą o zmianie planu dodatkowego obszaru to skarga złożona została na podstawie art.149 p.p.s.a., a zatem jest niedopuszczalna. Odnosząc się merytorycznie wskazuje, iż obszar, o którym mówi skarżący objęty jest postępowaniem dotyczącym scalenia gruntów, które są w bardzo zaawansowanym stadium i skutkuje to nieobjęciem tego terenu uchwałą o zmianie planu. Dodatkowo podniosła, iż nieruchomości należące do skarżącego są objęte planem i przeznaczają te nieruchomości na różne cele. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga wniesiona przez skarżącego jest skargą wniesioną w tym trybie. Z wyjaśnień skarżącego wynika, iż kwestionuje on zaskarżoną uchwałę z uwagi na zbyt mały obszar nią objęty, co jest równoznaczne z żądaniem jej wyeliminowania z obrotu prawnego (stwierdzeniem jej nieważności). Wbrew zatem stanowisku organu podstaw do odrzucenia skargi nie było. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała, o której mowa w art.14 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 z późn.zm.). Zgodnie z tym przepisem w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art.101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jest to tzw. uchwała intencyjna, którą należy zakwalifikować jako uchwałę z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. W orzecznictwie i doktrynie przeważa szerokie pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W.10/93, OTK 1994, cz. II, poz. 46; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2003 r., w sprawie sygn. akt II SA 659/02, Wokanda 2003/6/35). Co do zasady zaskarżona do sądu administracyjnego uchwała może być wyeliminowana z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego dojdzie do naruszenia norm prawa materialnego albo procesowego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, które związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, nakłada bowiem na Sąd obowiązek uwzględnienia skargi. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy dochodzi do naruszenia interesu prawnego lub obowiązku skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Z mocy art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej gminy należy do zadań gminy i to gmina decyduje o przeznaczeniu terenów w planach zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art.4 ust.1 ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczalność zakwestionowania legalności uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na nieobjęcie projektowaną zmianą określonych obszarów uznać należy za wyjątkową. Wyjątkowość ta jest konsekwencją władztwa planistycznego gminy. Wprawdzie instytucja ta nie ma charakteru absolutnego, jak trafnie podniósł w skardze skarżący, niemniej wynika z niej daleko idąca swoboda gminy (w granicach prawa) kształtowania zasad zagospodarowania przestrzennego na własnym terenie. Jednym z istotnych przejawów tej swobody jest uznaniowość gminy w doborze terenów przeznaczonych do objęcia planami zagospodarowania przestrzennego. Wyłączną prerogatywą gminy jest zatem ocena celowości wszczynania w stosunku do danego terenu procedury planistycznej. Ewentualność uznania, iż nieobjęcie danego terenu uchwałą w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu narusza prawo, ograniczona byłaby w ocenie Sądu jedynie do wypadków szczególnych (tj. np. przypadków oczywiście nieuzasadnionego pominięcia nieruchomości znajdujących się wewnątrz zwartego kompleksu gruntów przeznaczonych do objęcia planem w sytuacji gdy nieruchomości pominięte wykazują te same cechy co nieruchomości procedurą planistyczną objęte). Ewentualność tę uznać należałoby za wyjątek nie podlegający wykładni rozszerzającej. Materiał dowodowy sprawy nie daje podstaw do przyjęcia, iż taka sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Obszary objęte i nieobjęte zaskarżoną uchwałą wykazują lokalizacyjną odrębność (stanowią osobne zwarte kompleksy) a ponadto przyczyna nieobjęcia postępowaniem planistycznym kompleksu, którego włączenie do tego postępowania postuluje skarżący jest istotna (niezakończone postępowanie scaleniowe). Okoliczności te skłaniają do wniosku, iż zakres przedmiotowy (obszarowy) zaskarżonej uchwały nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia zgodności z prawem. Z powyższych względów skargę należało oddalić na podstawie art.151 p.p.s.a.