II OSK 1183/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. WSA Wojciech Mazur /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 227/08 w sprawie ze skargi Akademii [...] im. [...] w K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wpłacenia kary oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 maja 2008 r. sygn. akt IS SA/Kr 227/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] o nałożeniu na Akademię [...] im. [...] w K. (nazywanej dalej [...] lub Akademią) obowiązku wpłacenia kary. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Postanowieniem z dnia 29 maja 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, działając na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1, art. 80 ust. 2 art. 83 ust. 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. nr.156 poz. 1118 ze zm. - powoływanej dalej jako ustawa Prawo budowlane) nałożył na Akademię [...] im. [...] w K. obowiązek wpłacenia kary w wysokości 60.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego tj. parkingu dla samochodów osobowych wraz z wjazdem, instalacją kanalizacji opadowej, oświetleniem oraz instalacją dozorową z kamerą na słupie - na terenie Miasteczka Studenckiego [...], zlokalizowanego przy ul. [...] w K., na działce nr [...] obr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ powołał się na protokół kontroli przeprowadzonej w dniu 9 listopada 2006 r. na parkingu, z którego wynika, że pełnomocnik inwestora potwierdził, że parking został samowolnie zajęty przez mieszkańców Miasteczka Studenckiego [...] mimo postawienia na parkingu tablic wzywających do usunięcia pozostawionych samochodów. Jednocześnie organ podał sposób w jaki obliczył nałożoną karę. W zażaleniu na to postanowienie [...] w K. zarzuciła naruszenie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez pominięcie przez organ okoliczności, że samochody na przedmiotowym parkingu zostały postawione wbrew woli uczelni i wbrew ustawionym zakazom w postaci tablic informujących oraz blokad. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że inwestycja przy ul. [...] była realizowana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa o pozwoleniu na budowę parkingu dla samochodów osobowych wraz z wjazdem i instalacją kanalizacji opadowej. Organ stwierdził, że wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie parkingu stanowił wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o jakiej mowa w art. 59a ustawy Prawo budowlane. W wyniku kontroli stwierdzono, że przedmiotowy parking jest wypełniony samochodami, zatem do użytkowania obiektu przystąpiono bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W skardze na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zarzuciła naruszenie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwa wykładnię oraz art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zrn. - powoływanej dalej jako Kpa) poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie, a wynikających z tych przepisów. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że kara z tytuły nielegalnego użytkowania obiektu, o której mowa w art. 57 ust. 7 powinna być wymierzona inwestorowi wyłącznie wówczas, gdy to właśnie on przystąpi do użytkowania obiektu z naruszeniem obowiązku wskazanego w art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Tymczasem skarżąca Akademia nie tylko nie przystąpiła do użytkowania parkingu przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, ale nie miała nawet takiego zamiaru. Świadczą o tym wygrodzenie wjazdu i wyjazdu z parkingu, informacje kierowane do mieszkańców Miasteczka Studenckiego poprzez stronę internatową, iż do czasu uzyskania pozwolenia na użytkowanie, parkowanie jest zabronione, tablice informujące o zakazie parkowania, a wobec braku technicznych i prawnych możliwości usunięcia pojazdów ustawionych samowolnie przez ich posiadaczy w dniu poprzedzającym kontrolę, także opisane w protokole kontroli tablice wzywające do opuszczenia parkingu. Zatem wbrew woli skarżącej Akademii, wbrew podjętym przez nią staraniom i działaniom posiadacze pojazdów ustawili je na parkingu, a skarżąca jako inwestor nie przystąpiła do nielegalnego użytkowania parkingu. W skardze podniesiono również, że [...] jest uczelnią publiczną, jednostką sektora finansów publicznych i kara w wysokości 60.000 zł naraża ją na uszczuplenie i tak niewystarczających środków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając postanowienia organów obu instancji uznał, iż zostały one wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Zdaniem Sądu organy orzekające nie ustaliły, czy skarżącej Akademii można było przypisać jakąkolwiek winę w tym, że osoby trzecie rozpoczęły użytkowanie obiektu. Ustalenie bowiem tej przesłanki pozwoliłoby na ustalenie, czy na skarżącą Akademię może być nałożony obowiązek wpłacenia przedmiotowej kary. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd stwierdził, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, komu należy wymierzyć karę, czy inwestorowi czy innemu podmiotowi - który dopuszcza się do użytkowania obiektu przed upływem 21 dni od daty zawiadomienia o zakończeniu budowy bądź bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem Sądu problem ten nie jest rozstrzygany jednolicie. W literaturze reprezentowany jest pogląd, że karę wymierza się podmiotowi, który dopuszcza się nielegalnego użytkowania obiektu, natomiast w orzecznictwie sądowym spotyka się pogląd, że posługiwanie się w przepisach prawa budowlanego pojęciem "użytkowanie" w odniesieniu do określonego kręgu podmiotów związanych z procesem budowy, oddawania do użytkowania i utrzymania obiektu budowlanego nie pozwala na wymierzenie - na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części najemcy, czyli podmiotowi, który zajmuje ten obiekt lub jego część na podstawie stosunku zobowiązaniowego. Taki podmiot nie jest władny użytkować obiekt budowlany zgodnie z wymogami stawianymi przez przepis ust. 2 art. 5 prawa budowlanego. Nie można zdaniem Sądu pominąć, że art. 59 ust. 7 Prawa Budowlanego, przesądza o tym, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Do obowiązków inwestora należy zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w szczególności m.in. zapewnienie objęcia kierownictwa budowy przez kierownika budowy, który z kolei obowiązany jest do podejmowania niezbędnych działań uniemożliwiających wstęp na budowę osobom nieupoważnionym (art. 18 i 22 ustawy Prawo Budowlane). Z tego w ocenie Sądu można wyprowadzić wniosek, że kara taka może być nałożona wyłącznie lub przede wszystkim na inwestora. Jednocześnie Sąd stwierdził, że nie można jednak odpowiedzialności inwestora oderwać od kwestii winy, bowiem może się tak zdarzyć, że inwestor uczyni wszystko co należy do jego obowiązków a mimo wszystko osoby trzecie przystąpią do użytkowania obiektu. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane polegającą na przyjęciu przez Sąd, że nie można oderwać odpowiedzialności inwestora, za dopuszczenie do nielegalnego użytkowania obiektu, od kwestii winy. Z tej przyczyny wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że pogląd wyrażony przez Sąd I instancji jest niezgodny ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego zawartym w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 sygn. akt P 19/06 dotyczącym zgodności art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z Konstytucją RP. Z wyroku tego wynika bowiem, że kara administracyjna nie jest odpłatą za popełniony czyn, lecz stanowi środek przymusu służący zapewnieniu realizacji zadań administracji oraz formę zabezpieczenia przed możliwością wystąpienia negatywnych skutków naruszenia prawa. Poza tym autor skargi kasacyjnej podniósł, że w prawie administracyjnym nie istnieje pojecie winy i organy administracji publicznej nie są upoważnione przez żaden przepis prawa do ustalania winy strony postępowania administracyjnego. Nie ma więc podstawy prawnej do zobowiązania organu do przeprowadzania dochodzenia w celu ustalenia, czy inwestorowi można przypisać winę za naruszenia prawa. W ocenie autora skargi kasacyjnej z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wynika automatyzm stosowania tej sankcji w stosunku do inwestora (innego podmiotu prawo budowlane nie wymienia) za niepożądane z prawem zachowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W skardze kasacyjnej postawiono jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, co oznacza, że miarodajny w sprawie jest stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji do podstawy rozstrzygnięcia. Przytoczony przepis stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. (...). Konieczną zatem przesłanką wymierzenia kary na podstawie powołanego przepisu jest wykazanie, że inwestor naruszył art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane. Z akt sprawy wynika, czego nie kwestionuje także skarżący organ, że przed wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie parkingu obiekt ten był odpowiednio zabezpieczony przez inwestora - Akademię [...], o czym świadczą wygrodzenie wjazdu i wyjazdu z parkingu, informacje kierowane do mieszkańców miasteczka studenckiego poprzez stronę internetową, tablice informujące o zakazie parkowania, a także opisane w protokole kontroli z dnia 9 listopada 2006 r. tablice wzywające do opuszczenia zajętego już parkingu. Wynika z tego, że inwestor odpowiedzialny za zrealizowany obiekt budowlany oraz przestrzeganie przepisów prawa, budowlanego w procesie inwestycyjnym przedsięwziął działania, by do użytkowania obiektu, przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie, nie doszło. Zatem wobec podjętych działań przez [...] organ nadzoru budowlanego winien był ocenić na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, czy inwestor faktycznie czyniąc wszystko, aby nie dopuścić do użytkowania parkingu, naruszył art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane. Zaskarżone orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jakkolwiek prawidłowe co do zasady zawiera w uzasadnieniu wadliwą ocenę, iż odpowiedzialności inwestora za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu nie można oderwać od kwestii winy, której ustalenie zdaniem Sądu pozwoliłoby na ocenę, czy może być na inwestora nałożona przedmiotowa kara pieniężna. Podzielić w tym zakresie należy stanowisko skargi kasacyjnej, że w prawie administracyjnym nie istnieje pojęcie winy i organy administracji publicznej nie są uprawnione do ustalania winy strony postępowania administracyjnego. Nie zatem kwestia winy inwestora ma znaczenie decydujące w procedurze wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu, ale kwestia, czy inwestor naruszył przepisy prawa budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotem badania organów administracji winno być ustalenie, czy okoliczności w jakich doszło do samowolnego, wbrew woli inwestora, ustawienia przez osoby trzecie pojazdów na przedmiotowym parkingu wypełniają hipotezę normy zawartej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane zważywszy na to, że inwestor dopełnił formalności w postaci złożenia w dniu 20 października 2006 r. wniosku w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu, a następnie przedsięwziął kroki, by do użytkowania parkingu nie doszło. Jeśli zatem kara z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, to w pierwszej kolejności ocenie podlegać powinno to, czy doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego. Innymi słowy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ustalenia wymagało, czy do użytkowania parkingu doszło na skutek zaniechań wykonania odpowiednich oznaczeń lub zabezpieczeń przez inwestora. Taka wykładnia art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt P 19/06, na który powołuje się skarga kasacyjna, a w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził między innymi, że " istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Funkcjonowanie w obrębie prawa budowlanego odpowiedzialności obiektywnej inwestora jest konsekwencją niedopełnienia prawem przewidzianych formalności, związanych ze zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a to znaczy, że rozpoczęto użytkowanie z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie norm". Natomiast nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego byłaby sytuacja, w której niejako z automatyzmu, co sugeruje skarga kasacyjna, dochodziłoby do stosowania sankcji w postaci kary administracyjnej za zachowania (w tym przypadku nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego), którym nie można przypisać naruszenia prawa. Z wymienionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, wobec czego należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.