II OSK 1507/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska- Filipowicz sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 5 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 963/07 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 13 maja 2008 roku, sygn. akt II SA/Kr 963/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 roku, sygn. akt [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 roku, Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 50 ust. 2 i 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane nakazał inwestorowi Spółce Mieszkaniowej "[...]" sp. z o. o. w K. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami, infrastrukturą techniczną i komunikacją, przełożeniem słupa oświetleniowego, przyłączami: elektryczny, wod-kan, gazu oraz wewnętrznymi instalacjami elektryczną, wod-kan. i gazową na działkach nr 47, 48, 52, 53, 56/2 obr. 4 [...] przy ul. [...] w K., wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] o pozwoleniu na budowę z [...] października 2004 r. znak: [...], ustalając że obiekt należy zabezpieczyć przed dostępem osób trzecich. Jednocześnie nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów w postaci inwentaryzacji architektoniczno – budowlanej oraz oceny technicznej w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Od powyższego postanowienia zażalenie złożyła Spółka Mieszkaniowa "[...]" sp. z o. o. z siedzibą w K. oraz A. K., M. K.i R. K.. Postanowieniem z [...] czerwca 2007 roku, Nr [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych związanych z budową obiektu wymienionego w decyzji organu pierwszej instancji. Ustalił również, że obiekt należy zabezpieczyć przed dostępem osób trzecich i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w PINB w Krakowie, terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji architektoniczno – budowlanej powykonawczej wykonanych robót budowlanych w zakresie całego obiektu budowlanego. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła [...] sp. z o.o. podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego, iż inwestor prowadzi roboty budowlane oraz, że prowadzone roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Nadto skarżąca Spółka podniosła zarzut naruszenia art. 50 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 110 kpa, poprzez nieuwzględnienie przez organy nadzoru budowlanego, iż postanowienie organu l instancji zostało doręczone inwestorowi w dniu 14 lutego 2007 roku i przez okres dwóch miesięcy nie została doręczona inwestorowi decyzja z art. 50 a pkt 2 albo art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 13 maja 2008 roku, sygn. akt II SA/Kr 963/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi Spółki Mieszkaniowej "[...]" Sp. z o. o. z siedzibą w K. uchylił postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 roku, sygn. akt [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 50 ust. 4 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane postanowienie, którym właściwy organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 b ust. 1 traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo art. 51 ust. 1, tj. w której organ pozytywnie lub negatywnie ustosunkowuje się do wykonanych robót. Zgodnie z treścią art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane postanowienie nakazujące wstrzymanie robót budowlanych, które odnosi się do tego samego obiektu budowlanego i tego samego stanu faktycznego z powołaniem się na art. 50 ust. 1 pkt 1-4, może być wydane tylko jednokrotnie, po czym w ciągu 2 miesięcy powinna być wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 1. Tym samym nie można procedury z art. 50 ust. 4 powtarzać wielokrotnie. Jeżeli przed upływem dwumiesięcznego terminu właściwy organ nie wyda decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 lub art. 50a pkt 2, zmierzających do legalizacji wykonanych robót budowlanych lub ich zakwestionowania, przedmiotowe postanowienie traci ważność z mocy prawa. Zgodnie z wyraźnie zarysowanym poglądem doktryny oraz orzecznictwa nie jest możliwe ponowne wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w oparciu o te same przesłanki ich wstrzymania. Oznacza to, że jeżeli organ odwoławczy we wskazanym wyżej terminie 2 miesięcy nie rozpatrzy zażalenia na postanowienie organu l instancji i organ l instancji nie wyda decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 albo w w art. 50a pkt 2, obowiązkiem organu odwoławczego jest umorzenie postępowania odwoławczego ze względu na jego bezprzedmiotowość. W rozpoznawanej sprawie organ l instancji postanowieniem wydanym na podstawie przepisu art. 50 ust. 1 pkt. 4, ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi Spółce Mieszkaniowej "[...]" sp. z o. o. z siedzibą w K. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami, infrastrukturą techniczną i komunikacją, na działkach nr 47, 48, 52, 53, 56/2 obr. 4 Śródmieście przy ul. Pilotów 81 w Krakowie, wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] o pozwoleniu na budowę z [...] października 2004 roku, ustalając że obiekt należy zabezpieczyć przed dostępem osób trzecich. Nadto nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej powykonawczej oraz oceny technicznej. W uzasadnieniu postanowienia organ l instancji wskazał, że w postępowaniu ustalono, iż inwestor dokonał szeregu odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie wysokości przedmiotowego budynku, w tym podniesienia kalenicy, co w świetle art. 36a ust. 5 pkt 7 Prawa budowlanego stanowi istotne odstępstwo. Zdaniem Sądu w oparciu o przedłożone akta administracyjne sprawy można stwierdzić, że postanowienie organu l instancji zostało doręczone inwestorowi w dniu 14 lutego 2007 roku i w terminie dwóch miesięcy, tj. do dnia 14 kwietnia 2007 roku – przewidzianym w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego – organ l instancji nie wydał decyzji, o której mowa w art. 50 a pkt. 2 lub art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W związku z powyższym zgodnie z dyspozycją art. 50 ust. 4 ustawy postanowienie organu l instancji z mocy prawa straciło ważność w dniu 15 kwietnia 2007 roku. W konsekwencji organ l instancji utracił możliwość wydania wyżej wskazanej decyzji. Niezgodne z obowiązującym prawem byłoby również ponowne orzeczenie w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wydane w stosunku do tego samego obiektu i wydane w związku z tą samą przesłanką, gdyż nie można tej procedury powtarzać wielokrotnie. Organ odwoławczy, rozpatrując w dniu 29 czerwca 2007 roku zażalenia inwestora oraz A. K., M. i R. K. na postanowienie organu l instancji, tj. na postanowienie które w tym terminie nie było już w obiegu prawnym ze względu na utratę ważności, naruszył prawo uchylając zaskarżone postanowienie organu l instancji i ponownie orzekając o wstrzymaniu prowadzenia przedmiotowych robót budowlanych. W tej sytuacji bowiem organ odwoławczy powinien był umorzyć postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość. Odnośnie do zarzutu skarżącego, iż ze względu na ukończenie przez inwestora robót budowlanych organ Instancji nie był uprawniony do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w trybie art. 50 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego, Sąd stwierdził, że nie ma on znaczenia w niniejszej sprawie. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną złożył Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podnosząc zarzuty: 1. naruszenia prawa materialnego, to jest art. 50 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane polegający na jego błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że rozpatrzenie przez organ odwoławczy zażalenia, od postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego było bezprzedmiotowe ze względu na brak decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, 2. naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezbadanie przez Sąd akt sprawy, gdyż zarówno z treści skargi jak i z odpowiedzi na skargę wynikało, że wydana została decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wbrew twierdzeniom Sądu, organ pierwszej instancji wydał w ustawowym terminie decyzję opartą na art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Wprawdzie w aktach sprawy nie ma decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, jednakże inwestor w skardze na str. 6 i 7 informuje o wydaniu decyzji kwestionując jedynie jej ważność. Również organ administracji w odpowiedzi na skargę powołuje się na tę decyzję. Organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] lutego 2007 roku postanowienie na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, które zostało doręczone inwestorowi w dniu 14 lutego 2007 roku. W dniu 10 kwietnia 2007 roku organ pierwszej instancji w oparciu o art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego wydał decyzję, która została doręczona inwestorowi w dniu 17 kwietnia 2007 roku. Decyzja z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego winna być wydana w ciągu dwóch miesięcy od daty wydania postanowienia, a nie jego doręczenia. Terminem wydania decyzji jest data jej wydania, a nie doręczenia. Oznacza to, że w dacie rozpoznawania zażalenia postanowienie było w obrocie prawnym. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, iż w Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 955/07, kontrolując postępowanie w sprawie decyzji wydanej w dniu [...] kwietnia 2007 roku uznał, że zapadła ona z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Oznacza to, że postanowienie z dnia [...] lutego 2007 roku nie straciło ważności i pozostało w obrocie prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zasługuje na uwzględnienie. Zgodzić należy się z twierdzeniem wnoszącego skargę kasacyjną, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej – p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy. Przedstawiając stan sprawy Sąd pominął okoliczność, iż skarżący nie kwestionował faktu wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Wynika to wprost z zawartych na stronie szóstej skargi twierdzeń. Zgodnie z treścią art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Z akt sprawy wynika, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z dnia [...] lutego 2007 roku, Nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych zostało doręczone inwestorowi w dniu 14 lutego 2007 roku. Termin do wydania decyzji, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane upływał w dniu 15 lutego 2007 roku. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, której podstawą prawną był art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, wydana została w dniu [...] kwietnia 2007 roku. Okoliczność ta wynika z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 maja 2008 roku, sygn. akt II SA/Kr 955/07. Z orzeczenia tego wynika, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 roku, Nr [...] wydana została w postępowaniu administracyjnym, w którym wydane zostało postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z dnia [...] lutego 2007 roku, Nr [...]. Datą wydania decyzji administracyjnej jest data złożenia na niej popisu przez pracownika organu uprawnionego do dokonania takiej czynności. Brak jest podstaw do przyjęcia, iż była to inna data niż ta, która widnieje w decyzji, to jest [...] kwietnia 2007 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę i dysponując zawartą w skardze informacją, iż w dniu [...] kwietnia 2007 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, nie miał podstaw do uznania, że decyzja taka nie została wydana, tylko dlatego, że nie było jej w aktach sprawy. W takiej sytuacji Sąd winien zażądać od organu administracji wyjaśnień w tym przedmiocie. Zaniechanie zażądania wyjaśnień skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych i w konsekwencji wydaniem błędnego rozstrzygnięcia. Co więcej doprowadziło do zaistnienia w obrocie prawnym dwóch orzeczeń wydanych przez ten sam Sąd, z których jedno stwierdza, iż po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych decyzja następcza nie została wydana (wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 963/07), zaś drugie stwierdza, że decyzja taka została wydana (wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 955/07). Abstrahując od oceny trafności poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż utrata ważności postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane powoduje, że rozpoznawanie zażalenia wniesionego od tego postanowienia staje się bezprzedmiotowe, stwierdzić należy, iż w rozpoznawanej sprawie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 roku nie utraciło ważności. Odnośnie do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, iż zarzut ten jest przedwczesny. O naruszeniu prawa materialnego można mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny tylko ocena prawna stanu faktycznego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie błędnie ustalony został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stan faktyczny poprzez bezpodstawne przyjęcie, że po doręczeniu postanowienia z dnia 9 lutego 2007 roku o wstrzymaniu robót budowlanych nie została wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny weźmie pod uwagę fakt wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia 10 kwietnia 2007 roku oraz dokonana oceny zasadności podniesionych w skardze zarzutów. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec faktu, iż powodem uchylenia zaskarżonego wyroku było uchybienie, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, które nie pozostawało w związku z zarzutami zawartymi w skardze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od obciążania skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego.