II SA/Kr 963/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2008 r. sprawy ze skargi Spółki Mieszkaniowej [...] Sp. z o.o. w K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] znak [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych; I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej 600, 00 zł. (sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] 2007 r. znak[...] na podstawie art. 50 ust 1 pkt 4. art. 50 ust. 2 i 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118zezm.) oraz art. 77 i 123 kpa, nakazał inwestorowi Spółce Mieszkaniowej "[...]" Sp. z o. o. w [...]: wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami i infrastrukturą techniczną i komunikacją, przełożeniem słupa oświetleniowego, przyłączami: elektryczny, wod-kan, gazu oraz wewnętrznymi instalacjami elektryczną, wod-kan. i gazową na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę z [...]. 2004 r. znak: [...], ustalając że obiekt należy zabezpieczyć przed dostępem osób trzecich. Jednocześnie nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia następujących dokumentów: 1) inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej powykonawczej wykonanych robót budowlanych w zakresie całego obiektu budowlanego wraz z opisem dokonanych zmian, zawierającą również określenie rzędnej 0,00 poziomu terenu przy najniżej położonym głównym wejściu do budynku w elewacji frontowej oraz w odniesieniu do powyższej rzędnej 0,00 poziomu terenu określenie wysokości poszczególnych kondygnacji podziemnych i nadziemnych budynku, wysokości do gzymsu w elewacji frontowej oraz wysokości do kalenicy głównej w elewacji frontowej budynku; 2) oceny technicznej dotyczącej sposobu wykonania robót budowlanych, ich zgodności z przepisami w tym techniczno - budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej. W uzasadnieniu organ l instancji wskazał, że w postępowaniu ustalono, iż inwestor dokonał odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wskazał, że z przedłożonego przez inwestora rysunku, sporządzonego przez uprawnionego geodetę z naniesioną kolorem czerwonym korektą wysokości dachu wynika, że budynek zrealizowano z podniesieniem kalenicy budynku miejscowo o 58 do 68 cm, co w świetle art. 36a ust. 5 pkt 7 Prawa budowlanego stanowi odstępstwo istotne. Dokonując analizy zatwierdzonego projektu budowlanego oraz aktualnych rzędnych kalenicy północnej części budynku (z elewacją frontową, do której odnoszą się ustalenia gabarytów w zał. Nr [...] do decyzji WZiZT), podanych przez uprawnionego geodetę, organ l instancji ustalił, że wysokość względna głównej kalenicy budynku liczona od poziomu terenu wynosi min. 21,56 m. Natomiast w zatwierdzonym projekcie budowlanym projektowana wysokość kalenicy głównej budynku w elewacji frontowej wynosi 15 m. Organ l instancji uznał zatem, że budynek został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, w zakresie jego wysokości wskazanej w projekcie. Nadto organ wskazał w zatwierdzonym projekcie budowlanym znajdują się na liczne korekty wartości rzędnych brak spójności rzędnych wysokościowych kondygnacji wskazanych na rysunkach z odpowiednimi rzędnymi wskazanymi w spisie treści, a rysunki elewacji i przekrojów, mające kluczowe znaczenie dla stwierdzenia projektowanej wysokości budynku podane są w skali nieczytelnej i niezgodnej z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Zażalenie od powyższego postanowienia złożyła Spółka Mieszkaniowa "[...]" Sp. z o. o. w [...] oraz A. K., M. K. i R. K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] 2007 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 144 i 123 kpa, art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami i infrastrukturą techniczną i komunikacją, przełożeniem słupa oświetleniowego, przyłączami: elektryczny, wód.-kań., gazu, oraz wewnętrznymi instalacjami elektryczną wód.-kań. i gazową na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę z [...] 2004 r. znak: [...] . Ustalił, że obiekt należy zabezpieczyć przed dostępem osób trzecich i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w PINB w [...] terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej powykonawczej wykonanych robót budowlanych w zakresie całego obiektu budowlanego wraz z przekrojami przez kondygnacje mieszkalne, zawierającą również określenie rządnej 0,00 poziomu terenu przy najniżej położonym głównym wejściu do budynku w elewacji frontowej oraz w odniesieniu do powyższej rzędnej 0,00 poziomu terenu określenie wysokości poszczególnych kondygnacji podziemnych i nadziemnych budynku, wysokości do gzymsu w elewacji frontowej oraz wysokości do kalenicy głównej w elewacji frontowej budynku. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że żądanie przedstawienia przez inwestora oceny technicznej zawierającej kwalifikację naruszenia przepisów prawa budowlanego nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym. Organ odwoławczy podkreślił, że redakcja przepisu art. 50 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 w powiązaniu z ust. 4 Prawa budowlanego nie wyklucza prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy roboty budowlane faktycznie nie są już prowadzone. Okoliczność faktycznego zakończenia robót przez inwestora nie może stanowić przesłanki wykluczającej możliwość wdrożenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania, mającego na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zawarta w zażaleniu inwestora interpretacja przepisu art. 50 Prawa budowlanego prowadziłaby w istocie do niedopuszczalnego obejścia przepisów prawa przez inwestora, realizującego inwestycję z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane. Brak wydania postanowienia na podstawie art. 50 uniemożliwiałby bowiem organowi nadzoru budowlanego przeprowadzenie postępowania naprawczego w pełnym zakresie, na co wskazuje treść art. 51 ust. 7, zgodnie z którym przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 i który wyłącza możliwość odpowiedniego stosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3, w stosunku do już wykonanych robót. Przepisy art. 50 i w konsekwencji art. 51 mają zastosowanie zarówno do wykonywanych samowolnie robót, które do chwili wydania rozstrzygnięcia, w powołaniu na te przepisy, nie zostały zakończone jak i do robót już zakończonych. W ocenie organu odwoławczego podniesiona w zażaleniu inwestora wadliwość pozwolenia na budowę, wskazująca na wadę określoną w art. 156 pkt. 5 i 6 kpa nie może być przyczyną, uniemożliwiającą organowi nadzoru budowlanego, w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów prawa, podjęcia działań mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w postanowieniu WSA w Opolu z 12. 08. 2005 r. sygn. akt II SA/Op 175/04, w którym Sąd zwrócił uwagę, że do standardów państwa prawnego, wynikających z art. 2 Konstytucji należy m.in. zasada ochrony praw niewadliwie nabytych. Organ odwoławczy stwierdził, że argument o braku podstaw do odwoływania się do treści przepisu art. 36a Prawa budowlanego w skarżonym postanowieniu jest niezasadny. Art. 36a zawiera enumeratywnie wyliczone istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, a redakcja ust. 2 tego przepisu odwołuje się wprost do postępowań prowadzonych w trybie art. 50, 51 Prawa budowlanego w sytuacji dokonania istotnych odstępstw, bez zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego organ odwoławczy zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 kpa zreformował skarżone postanowienie i orzekł jak w sentencji. Skargę od powyższego postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu [...].2007 r. złożyła Spółka Mieszkaniowa [...] Sp. z o.o. w [...], domagając się uchylenia zaskarżonych postanowień. Strona skarżąca zarzuciła w skardze naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego, iż inwestor prowadzi roboty budowlane i prowadzone roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, przepisu art. 50 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego i przepisu art. 110 kpa, poprzez nie uwzględnienie przez organy nadzoru budowlanego, iż postanowienie organu l instancji zostało doręczone inwestorowi w dniu [...] 2007 r. i przez okres dwóch miesięcy nie została doręczona inwestorowi decyzja z art. 50 a pkt 2 albo art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia z [...] 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej przez Sąd kontroli należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie z powodu zarzutów w niej podniesionych. Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z dyspozycją art. 50 ust. 4 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy z 7. 07. 1994 r. - Prawo budowlane postanowienie, którym właściwy organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 b ust. 1 traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt. 2 albo art. 51 ust. 1 tj. w której organ pozytywnie lub negatywnie ustosunkowuje się do wykonanych robót. Przy czym zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 pkt. 4 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zgodnie z treścią cyt. wyżej przepisu art. 50 ust. 4 postanowienie nakazujące wstrzymanie robót budowlanych, które odnosi się do tego samego obiektu budowlanego i tego samego stanu faktycznego z powołaniem się na przepis art. 50 ust. 1 pkt 1-4, może być wydane tylko jednokrotnie, po czym w przeciągu 2 miesięcy powinna być wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 1. Tym samym nie można procedury z art. 50 ust.4 powtarzać wielokrotnie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 18.07. 2006, sygn. akt IISA/GI 934/05 niepubl; podaję za Prawo budowlane, red. A. Gliniecki, Lexis-Nexis 2007 s. 311). Tym samym jeżeli przed upływem dwumiesięcznego terminu właściwy organ nie wyda decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 lub art. 50a pkt. 2, zmierzających do legalizacji wykonanych robót budowlanych lub ich zakwestionowania, przedmiotowe postanowienie traci ważność z mocy prawa. Należy podkreślić, że zgodnie z wyraźnie zarysowanym poglądem doktryny oraz orzecznictwa nie jest możliwe ponowne wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w oparciu o te same przesłanki ich wstrzymania. Oznacza to, że jeżeli organ odwoławczy we wskazanym wyżej terminie 2 miesięcy nie rozpatrzy zażalenia na postanowienie organu l instancji i organ l instancji nie wyda decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 albo w w art. 50a pkt 2, obowiązkiem organu odwoławczego jest umorzenie postępowania odwoławczego ze względu na jego bezprzedmiotowość (por. Prawo budowlane-Komentarz, red. Z. Niewiadomski, C. H. Beck 2006 s. 531 oraz wyrok NSA z 4.06.2007 sygn. Akt IIOSK 861/06, niepubl.) Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy wskazać, że organ l instancji postanowieniem wydanym na podstawie przepisu art. 50 ust.1 pkt. 4, ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi Spółce Mieszkaniowej "[...]" Sp. z o. o. w [...] wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami i infrastrukturą techniczną i komunikacją, na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę z [...] 2004 r. znak: [...] , ustalając że obiekt należy zabezpieczyć przed dostępem osób trzecich. Nadto nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia: 1). inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej powykonawczej wykonanych robót budowlanych w zakresie całego obiektu budowlanego, a w szczególności jego wysokości, 2) oceny technicznej dotyczącej sposobu wykonania robót budowlanych, ich zgodności z przepisami w tym techniczno - budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej. W uzasadnieniu postanowienia organ l instancji wskazał, że w postępowaniu ustalono, iż inwestor dokonał szeregu odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie wysokości przedmiotowego budynku, w tym podniesienia kalenicy, co w świetle art. 36a ust. 5 pkt 7 Prawa budowlanego stanowi odstępstwo istotne. W oparciu o przedłożone akta administracyjne sprawy można stwierdzić, że postanowienie organu l instancji zostało doręczone inwestorowi w dniu [...] 2007 r. i w terminie dwóch miesięcy tj. do dnia [...] 2007 r. - przewidzianym w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego - organ l instancji nie wydał decyzji, o której mowa w art. 50 a pkt. 2 lub art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W związku z powyższym należy stwierdzić, że zgodnie z dyspozycją art. 50 ust. 4 ab. initio cyt. ustawy postanowienie organu l instancji z mocy prawa straciło ważność w dniu [...] 2007 r. W konsekwencji organ l instancji utracił możliwość wydania wyżej wskazanej decyzji. Niezgodne z obowiązującym prawem byłoby również ponowne orzeczenie w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wydane w stosunku do tego samego obiektu i wydane w związku z tą samą przesłanką, gdyż nie można tej procedury powtarzać wielokrotnie (teza wyroku NSA z 4.06. 2007 r. sygn. akt II OSK 861/06 niepubl.). Organ odwoławczy, rozpatrując w dniu [...] 2007 r. zażalenia inwestora oraz A. K., M. i R. K. na postanowienie organu l instancji tj. na postanowienie które w tym terminie nie było już w obiegu prawnym ze względu na utratę ważności, naruszył prawo uchylając zaskarżone postanowienie organu l instancji i ponownie orzekając o wstrzymaniu prowadzenia przedmiotowych robót budowlanych. W tej sytuacji bowiem organ odwoławczy powinien był umorzyć postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość (por. wyrok SN z 13.05. 1999 r. III RN 2/99 (OSNAPiUS 2000 nr 9 póz. 336, w którym SN wskazał, że "utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych stanowi podstawę umorzenia postępowania - art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 50 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego". Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze, w tym zarzutu iż ze względu na ukończenie przez inwestora przedmiotowych robót budowlanych organ Instancji nie był uprawniony do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w trybie art. 50 ust.1 pkt. 4 Prawa budowlanego należy wskazać, iż nie mają one znaczenia w niniejszej sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" i "c" p. p. s. a. należało orzec jak w punkcie l sentencji. O kosztach orzeczono w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 p. p. s. a.