VII SA/Wa 308/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2008 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. i Sygn. akt: VII SA / Wa308/08 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2007r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z póź. zm.), w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2006r., sygn. akt [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołań złożonych przez A. Sp. z o.o., K. P., S. O. oraz G. J. - od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2003 r., znak: [...], stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 2000 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. Sp. z o.o. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę o pięć kondygnacji budynku mieszkalno - usługowego i biurowego na cele mieszkalne oraz adaptację parteru budynku mieszkalno-usługowego na parking, na działce nr ewid. [...], położonej przy K. [...] w S. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta S. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Wojewoda [...], po tym jak S. Spółdzielnia Mieszkaniowa poinformowała organ o istotnym zacienieniu mieszkań w budynkach sąsiadujących z nową inwestycją - wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 2000r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. Sp. z o.o. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę o pięć kondygnacji budynku mieszkalno - usługowego i biurowego. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2003r., znak; [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność wyżej opisanej decyzji Prezydenta Miasta S. W uzasadnieniu wskazał, że przedstawiona z projektem inwestycji analiza nasłonecznienia sąsiadujących budynków nie spełnia kryteriów wynikających z § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2003r., znak: [...] uchylił opisaną wyżej decyzję Wojewody [...], podnosząc brak rozpoznania przez organ pierwszej instancji przesłanek nieważnościowych w odniesieniu do kontrolowanej w nadzwyczajnym trybie decyzji pozwolenia na budowę. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] listopada 2004r., w sprawie o sygn. akt [...] w/w decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została uchylona w szczególności wobec tego, że zapadła bez rozpoznania wszystkich zgłoszonych odwołań od decyzji Wojewody [...]. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2005r., znak [...] - uchylił decyzję Wojewody [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 2000r. W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe, które wykazało, że przedmiotowy dla decyzji pozwolenia na budowę budynek nie narusza w sposób rażący przepisów §13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z póżn. zm.). Wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2006 r., sygn. akt [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r., znak: [...], Sąd wskazał, iż organ odwoławczy z naruszeniem art. 8 i 84 § 2 k.p.a., oparł się na opinii sporządzonej przez osobę, która w toczącym się postępowaniu podlegała wyłączeniu. Dodatkowo Sąd wskazał, że organ odwoławczy winien ponadto rozważyć, czy w niniejszej sprawie prawidłowo wszczął postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem jeśli dochodzi do oceny prawidłowości decyzji na podstawie nowych dowodów, to stanowi to przesłankę do wznowienia postępowania, a okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wszczęcie postępowania nie było związane z pojawieniem się w sprawie nowych dowodów lub okoliczności, albo też innej przesłanki z art. 145 § 1 k.p.a. Nowy dowód w sprawie, w postaci analizy oświetlenia mieszkań znajdujących się w budynkach mieszkalnych Nr [...], położonych przy ulicy K. i O. w S., zastał przeprowadzony dopiero w październiku 2005r. Stwierdził, że zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] dowód ten, w niniejszym postępowaniu nieważnościowym pomija. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w przedmiotowej sprawie projektant omawianej inwestycji - mgr. inż. architekt A. S., w ramach przygotowanego projektu budowlanego dokonał analizy wpływu planowanej inwestycji na zapewnienie naturalnego oświetlenia sąsiednich budynków, uznając, iż nie powoduje ona naruszenia wymogów § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140, z późn. zm.) w stosunku do sąsiadujących z inwestycją obiektów. Podważenie w/w oceny wymaga zgromadzenia nowych dowodów w sprawie, a więc jest możliwe jedynie w postępowaniu wznowieniowym, toczącym się na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponadto weryfikowana decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 2000 r., Nr [...], znak: [...], nie narusza w sposób rażący także innych przepisów obowiązujących w czasie jej wydawania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła S. Spółdzielnia Mieszkaniowa w S., dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisu art. 7, 77 k.p.a., wobec braku merytorycznej oceny decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym pod kątem przesłanek wynikających z przepisu art. 156 k.p.a. Tymczasem wbrew twierdzeniom organu decyzja pozwolenia na budowę zapadła bez analizy nasłonecznienia przeprowadzonej w oparciu o przepisy § 13 i § 60, Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140), a tylko jeden z projektantów stwierdził, że w jego ocenie projektowana inwestycja nie narusza wymogów w/w rozporządzenia. Ponadto organ nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do kwestii odległości budynku od granic i innych budynków. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Zdaniem Sądu, niniejsze postępowanie dotknięte zostało obrazą przepisów art.7, 77 i 107 k.p.a., wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy i wobec braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, oraz właściwego uzasadnienia decyzji. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 tej ustawy organ ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wskazać należy, że tylko realizując powyższe zasady organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. W myśl dyspozycji przepisu art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 15 sierpnia 1987 r. IV SA 385/87 GAP 1987 r. nr 21, str. 40). W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana w zasadzie bez merytorycznej oceny kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji pozwolenia na budowę - w tym zakresie Sąd w pełni podziela zarzuty skargi. Podkreślenia wymaga to, że kontrolowana przez Sąd decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła w trybie postępowania nieważnościowego, które jest postępowaniem nadzwyczajnym. Celem tego postępowania jest przeprowadzenie kontroli ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, tj. tego czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych i opisanych w zamkniętym katalogu w art.156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie nieważnośćiowe nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy, co do meritum, jego zadaniem jest rozpoznanie sprawy w granicach określonych dyspozycją art. 156§1 k.p.a to znaczy, że nie może rozpoznawać sprawy, "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 1985r I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku, którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. Ponadto dla oceny, czy doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym nie bez znaczenia jest zbadanie skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga. Z tym, że ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów, które zostały naruszone nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie, a także w literaturze dominuje pogląd, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1984r., sygn. akt II SA 737/84). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażącego" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 19954r., sygn. akt III ARN 22/95), a więc stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie, z którym w związku z interwencją S. Spółdzielni Mieszkaniowej w S. zasadnie doszło do wszczęcia z urzędu, postępowania nieważnościowego wobec decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 2000r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. Sp. z o.o. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę o pięć kondygnacji budynku. Zasadnie także organ odstąpił od prowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] zawartymi w wyroku z dnia [...] kwietnia 2006 r., sygn. akt [...]. Szczególnego podkreślenia wymaga, to, że organ nie był zobowiązany prowadzić nowe postępowanie dowodowe, a miał obowiązek dokonać oceny decyzji pozwolenia na budowę zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rzeczą organu było, bowiem ustalenie, czy przedmiotowa decyzja pozwolenia na budowę zapadła zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydania, czy też doszło do naruszenia prawa o kwalifikowanym charakterze tj. rażącego naruszenia prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy, przedmiotem wnikliwej oceny powinno być w szczególności, to czy zatwierdzony decyzją pozwolenia na budowę projekt budowlany odpowiadał przepisom prawa w tym przepisom Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.(Dz. U. 99.15.140). Organ zobowiązany był zbadać, czy zatwierdzony projekt budowlany jest zgodny obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji brzmieniem przepisu art. 34 ustawy Prawo budowlane, m in., czy projekt zagospodarowania działki, sporządzony na aktualnej mapie, obejmował określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich, a następnie, czy powyższe dane i tym samym projektowana inwestycja odpowiadała przepisom powołanego wyżej Rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994r., w sprawie warunków technicznych, w tym § 12,13 i 60 tych przepisów. Kontrola decyzji pozwolenia na budowę w trybie postępowania nieważnościowego wymaga także zbadania decyzji z punktu widzenia wymogów przepisu art. 35 ustawy Prawo budowlane, jak to już wskazano wcześniej w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji pozwolenia na budowę. Organ administracji architektonicznej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego miał, bowiem obowiązek sprawdzić: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Podkreślić trzeba, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie powinno podlegać także to, czy dochodzi lub czy może dojść do naruszenia interesu osób trzecich, a więc interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości, w aspekcie ewentualnego naruszenia norm i warunków technicznych oraz przepisów Prawa budowlanego. Rozpoznając sprawę ponownie organ dokona kontroli decyzji pozwolenia na budowę mając na uwadze powyższe wskazania Sądu. Następnie wyniki tak przeprowadzonej analizy, kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji pozwolenia na budowę, przedstawi w wyczerpującym uzasadnieniu własnej decyzji - zgodnie z wymogami przepisu art. 107 k.p.a. Mając na uwadze powyższą argumentację, Sąd orzekł jak w sentencji w trybie przepisu art. 145§1 pkt 1 lit. a oraz lit. c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm. ).