I SA/Wa 2039/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie Asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2008 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A. [...] w W. i Wspólnoty Mieszkaniowej B. [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej A. i Wspólnoty Mieszkaniowej B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] zatwierdzającą projekt podziału działki nr [...] położonej przy ulicy [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wspólnota Mieszkaniowa A. i Wspólnota Mieszkaniowa B. wystąpiły do Prezydenta W. o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] położona przy ulicy [...]. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że obie Wspólnoty będące stronami w sprawie zostały pozbawione udziału w postępowaniu podziałowym i nie doręczono im decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...]. Po rozpatrzeniu tego wniosku, powołując się na treść art. 149 § 1 kpa, Prezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] odmówił wznowienia wnioskowanego postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że Wspólnotę Mieszkaniową A. tworzą właściciele mieszkań wchodzących w skład nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w obrysie budynku, a Wspólnotę Mieszkaniową B. właściciele lokali, które wchodzą w skład nieruchomości nr [...] w obrysie budynku. Działki nr [...] i [...] sąsiadują z działką nr [...] (przed podziałem). Organ wyjaśnił, że w przypadku podziału nieruchomości stroną postępowania jest właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty i współużytkownik wieczysty dzielonej nieruchomości i tylko te podmioty mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowań nadzorczych w sprawie podziału nieruchomości. Żądanie wznowienia postępowania administracyjnego jest skuteczne, gdy zachodzą łącznie dwie przesłanki wznowienia, czyli wniosek pochodzi od strony (wymieniona w art. 149 § 3 kpa) oraz został złożony w terminie określonym w art. 148 kpa. Z żądaniem wznowienia postępowania wystąpiły dwie Wspólnoty Mieszkaniowe, które nie były stronami postępowania o podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i dlatego podjęto decyzję odmawiającą uwzględnienia wniosku. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem obie Wspólnoty złożyły odwołanie. W jego uzasadnieniu podniosły, że w skład nieruchomości, której podziału dokonano decyzją nr [...] wchodzą znajdujące się w jej granicach, czyli wewnątrz nieruchomości działki nr [...] i [...] w obrysach ścian zewnętrznych budynków, należące do Wspólnot Mieszkaniowych A. i B., pozostałą część nieruchomości zajmuje parking (po podziale jest to działka nr [...] wraz z drogą dojazdową od ulicy [...] do obu budynków), budynek hydroforni, czyli działka nr [...], oraz tereny zielone i place zabaw, czyli działki nr [...] i [...]. Nieruchomości te otaczają działki nr [...] i [...] i pierwotnie stanowiły jedną działkę budowlaną, na której wybudowano dwa piętrowe budynki mieszkalne nr [...] i [...] oraz parking. Wydzielenie działek w obrysie ścian zewnętrznych budynku nastąpiło ze względu na konieczność wyodrębnienia własności lokali mieszkalnych. Zmiana takich praktyk nastąpiła dopiero po nowelizacji z dnia 7 stycznia 2000 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności jej art. 4 pkt. 3a definiującego działkę budowlaną. Mimo zmian w ustawie sprzedaż lokali mieszkalnych była nadal kontynuowana na dawnych zasadach, co uniemożliwiło wyodrębnienie spełniających wymogi prawne działek budowlanych. Zdaniem odwołujących się Wspólnot działka nr [...] została podzielona w celach komercyjnych, ponieważ działka nr [...] będąca parkingiem dla mieszkańców stanowić ma przedmiot dzierżawy w ramach przetargu. Obie Wspólnoty zostały pozbawione dojazdu do budynków, gdyż do wspomnianej działki włączono drogę. Możliwość naprawy źle dokonanego podziału działki pod budynkami stwarza art. 209a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 60 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych dający możliwość przekazania Wspólnotom nieodpłatnie na własność gruntu niezbędnego do właściwego funkcjonowania budynków mieszkalnych. Dokonany podział działki nr [...] i zamierzenia komercyjne WAM uniemożliwiają, zdaniem Wspólnot, realizację tego prawa. W postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją podziałową Wspólnoty Mieszkaniowe nie brały udziału, nie przyznano im praw stron i nie doręczono decyzji uniemożliwiając jej zaskarżenie. Zdaniem odwołujących się stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji nr [...] jest nietrafne, ponieważ w skład nieruchomości podzielonej wchodzą znajdujące się w jej granicach, czyli wewnątrz nieruchomości, działki nr [...] i [...] w obrysach ścian zewnętrznych budynków, należące do obu Wspólnot. Bezpodstawnie zatem uznano, że działki nr [...] i [...] tylko sąsiadują z działką nr [...]. Odwołujący się stanęli na stanowisku, że decyzja o odmowie wznowienia postępowania posługuje się argumentami formalnymi i odnoszącymi się do pojęcia strony, nieadekwatnego do sytuacji prawnej obu Wspólnot i dlatego jedynie po wznowieniu postępowania będzie możliwe zgodnie z art. 7-10 kpa zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych zasadności decyzji o podziale nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu organ II instancji przywołał treść art. 149 kpa i wyjaśnił, że wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne lub gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem terminu ustawowego określonego w art. 148 § 1 i 2 kpa, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka nie będąca stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Ustalenie zaś wystąpienia podstaw wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego, prowadzonego zgodnie z regułami prawa procesowego, o czym stanowi art. 149 § 2. W przedmiotowej sprawie z żądaniem wznowienia postępowania w sprawie o podział działki nr [...] wystąpiły Wspólnoty Mieszkaniowe budynków przy ul. [...] i [...], którym przysługuje własność działek nr [...] i [...], czyli sąsiednich bez względu na przebieg ich granic. Wbrew twierdzeniom odwołania odwołującym się nie służy prawo własności działki nr [...]. Właściciele działki sąsiedniej nie będący stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] lipca 2006 r. nie posiadają także legitymacji strony postępowania wznowieniowego. Stronami postępowania o podział nieruchomości nie są osoby, którym przysługuje prawo własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości sąsiednich. Bez znaczenia w tym stanie faktycznym, zdaniem organu II instancji, jest kwestia terminowości złożenia wniosku o wznowienie postępowania, ponieważ w żadnym razie wniosek taki nie mógłby być skuteczny. Równocześnie organ zwrócił uwagę, że z punku widzenia dzisiejszych przepisów, wadą obciążona jest decyzja o podziale nieruchomości, mocą której wyodrębniono działki nr [...] i [...] o powierzchniach ustalonych jedynie w obrysie budynku, czyli bez dróg dojazdowych i możliwości przejścia. Te właśnie decyzje powinny zostać zakwestionowane przez obie Wspólnoty Mieszkaniowe, a niewątpliwie decyzje takie musiały być wcześniej wydane ze względu na faktyczne wyodrębnienie dwóch działek (nr [...] i [...]) z działki nr [...]. Organ odwoławczy pouczył, że obecnie Wspólnoty mogą wystąpić z żądaniem zbadania legalności tych wcześniejszych decyzji o podziale lub też w aktualnym stanie faktycznym zwrócić się do sądu powszechnego z wnioskiem o ustanowienie na powstałych z podziału działki nr [...] działkach służebności przejścia i przejazdu, gdyż jest oczywistym, że mieszkańców budynków przy ul. [...] i [...] pozbawiono takiej możliwości w skutek wcześniejszego wadliwego podziału gruntu. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły Wspólnota Mieszkaniowa A. i Wspólnota Mieszkaniowa B. W obszernym uzasadnieniu skarżący podtrzymali dotychczasowe zarzuty i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Strony skarżące zarzuciły zaskarżonej decyzji obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na treść decyzji, czyli art. 28 i 29 kpa przez pozbawienie wnioskodawców praw strony postępowania, art. 7-10 kpa przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych co do charakteru prawnego nieruchomości, której projekt podziału zatwierdzono i naruszenie przez to słusznego interesu członków wspólnot mieszkaniowych. Skarżący zarzucili także obrazę przepisów prawa materialnego, czyli art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2004 Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), § 14-20 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.) oraz § 22 pkt 1 Uchwały Nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. Rady W. w sprawie uchwalenia nieprawnego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu tzw. [...] skutkujące pozbawieniem działek nr [...] i [...] walorów działek budowlanych. Naruszenia te winny, zdaniem skarżących, prowadzić do wznowienia postępowania względnie stwierdzenia nieważności z urzędu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi, gdyż zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez Wspólnotę Mieszkaniową A. i Wspólnotę Mieszkaniową B., na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2006 r. zatwierdzającą projekt podziału działki nr [...] położonej przy ulicy [...] (otaczającej ze wszystkich stron działki obu wnioskodawców). W tej sytuacji wyjaśnić należy, że postępowanie takie jest postępowaniem nadzwyczajnym. Jego przedmiotem jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana kontroli w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z istotnych wad wymienionych w art. 145 § 1 lub 145a § 1 kpa i ewentualnym ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy któraś z wad postępowania nie wpłynęła na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 147 kpa wznowienie postępowania administracyjnego następuje z urzędu lub na żądanie strony, z tym że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz w art. 145a następuje wyłącznie na żądanie strony. Oznacza to, że przed wznowieniem postępowania organ administracji publicznej jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ograniczającego się do zbadania zagadnień formalnych. Na tym etapie postępowania organ bada, czy żądanie wszczęcia postępowania nadzorczego pochodzi od podmiotu będącego stroną w sprawie oraz czy osoba występująca z takim żądaniem posiada zdolność do czynności prawnych. Artykuł 149 kpa wyraźnie wskazuje, kiedy organ jest władny wydać postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego, a kiedy jest władny wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego został wniesiony przez osobę niebędącą stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa lub wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony po upływie terminu przewidzianego w art. 148 § 1 i § 2 kpa, a także jeśli wniosek o wznowienie postępowania nie zawiera żadnych przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1 kpa. Wystąpienie jednej z wymienionych okoliczności skutkuje wydaniem przez właściwy organ decyzji odmawiającej wznowienia postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że na dzień [...] lipca 2006 r., czyli w dacie wydania przez Prezydenta W. decyzji zatwierdzającej kwestionowany projekt podziału, żadna z wnioskujących Wspólnot Mieszkaniowych nie posiadała praw rzeczowych do przedmiotowej działki o numerze ewidencyjnym [...]. Stanowiła ona wówczas własność Skarbu Państwa reprezentowanego przez Wojskową Agencję Mieszkaniową w W. (wnioskodawcę podziału). Skarżące Wspólnoty był i są nadal użytkownikami wieczystymi działek o nr [...] i [...], bezpośrednio graniczącymi ze wszystkich stron z nieruchomością podlegającą podziałowi. Zgodnie z treścią art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powszechnie uznaje się, że interes prawny, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie prawa, musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, zgodnie z którym właściciel nieruchomości przyległej (sąsiedniej) do nieruchomości podlegającej podziałowi nie jest stroną postępowania o podział nieruchomości, gdyż brak jest podstaw do uznania, aby posiadał interes prawny do występowania w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 kpa (wyrok NSA z dnia 21 października 1999 r. sygn. akt I SA 285/99, niepubl., wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 2248/98, publ. ONSA 2002, z. 2, poz. 69). W przypadku podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) stronami postępowania podziałowego są wyłącznie właściciele lub użytkownicy wieczyści przedmiotowej nieruchomości. Z treści art. 93-98 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że w zasadzie o tym, w jaki sposób będzie podzielona nieruchomość, decyduje jej właściciel. Jeżeli projektowany podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), nikt poza właścicielem nieruchomości nie może decydować o sposobie przebiegu granic działek na jego nieruchomości. Uprawnienia właściciela w tym zakresie mogą być ograniczone tylko w przypadkach, kiedy z mocy wyraźnego przepisu podział nieruchomości może być dokonany z urzędu lub na wniosek osoby, która nie jest właścicielem nieruchomości, jednak taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Oznacza to, że stronami postępowania podziałowego nie są osoby, które aktualnie nie mają do nieruchomości objętej podziałem tytułu prawnego. Zasadniczą zatem kwestią, wymagającą ustalenia w niniejszym postępowaniu, jest ustalenie, czy skarżącym Wspólnotom przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zatwierdzającym projekt podziału działki nr [...]. W niniejszej sprawie decyzja zatwierdzająca projekt podziału przedmiotowej działki została wydana w oparciu o art. 94 ust. 1, art. 96 ust. 1 i 4 i art. 97 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Skarżący interes prawny, pozwalający im na uczestniczenie w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, upatrują w tym, że członkowie Wspólnot będą mieli utrudniony dostęp do drogi publicznej oraz parkingu. Brak będzie możliwości ewentualnego dojazdu do posesji Wspólnot Straży Pożarnej, pracowników konserwujących stację trafo oraz hydroforni pozostającej w zarządzie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, a znajdującej się na powstałej po podziale działce [...], z której korzystają m.in. obie Wspólnoty. Ponadto ponieważ granice wydzielonych wcześniej działek nr [...] i [...] przebiegają po obrysie wybudowanych budynków zajmowanych przez członków Wspólnoty, to prawidłowe korzystanie z tych budynków związane jest z koniecznością użytkowania przez mieszkańców działki nr [...]. Możliwość naprawy źle dokonanego podziału działek pod budynkami stwarza zdaniem skarżących powołany w skardze art. 209a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 60 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych dający możliwość przekazania przez Agencję Mienia Wojskowego Wspólnotom nieodpłatnie na własność gruntu niezbędnego do właściwego funkcjonowania budynków mieszkalnych. Jednak, zdaniem Sądu, tak przedstawiony interes nie jest wystarczający do przyjęcia, że jest to interes prawny, który uprawniałby Wspólnoty do brania udziału w postępowaniach administracyjnym dotyczącym podziału sąsiedniej nieruchomości. Ma on natomiast wszelkie cechy interesu faktycznego, który jednak nie może być podstawą do uznania skarżących Wspólnot za strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, nawet w sytuacji kiedy działki nr [...] i [...] są położone "wewnątrz" działki nr [...]. W tej sytuacji wobec niewykazania przez Wspólnoty Mieszkaniowe konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałyby ich prawa lub obowiązki (a nie jedynie roszczenia) do przedmiotowej działki nr [...], nie mogły one być uznane za strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, ani nie mogły w związku z tym skutecznie wnioskować o wznowienie tego postępowania, zaś podnoszone przez nie argumenty co do merytorycznej treści decyzji kończącej postępowanie podziałowe nie mogły wywrzeć zamierzonego skutku. Również powoływane w skardze orzecznictwo sądów administracyjnych nie może wywrzeć oczekiwanego przez skarżące Wspólnoty skutku, ze względu na fakt, że zostało ono ukształtowane na podstawie innych regulacji prawnych (przede wszystkim przepisów prawa budowlanego i przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego), a więc orzeczenia te dotyczą całkiem odmiennych stanów prawnych. Te wszystkie okoliczności przemawiają za uznaniem za prawidłową decyzji wydanej przez organ II instancji i nie ma konieczności odniesienia się do zarzutów merytorycznych zgłoszonych przez skarżące Wspólnoty dotyczących decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości z dnia [...] lipca 2006 r. oraz wcześniejszego podziału dokonanego w 1985 r., w wyniku którego zostały wyodrębnione jedynie po obrysie budynków działki nr [...] i [...], które zarówno wówczas, jak i obecnie nie miały (i nadal nie mają) zapewnionego dostępu do drogi publicznej oraz parkingu. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.