I OSK 1169/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras (spr.) sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A., Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 192/08 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 192/08, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę. W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny. Otóż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 565/07, uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2006 r. o umorzeniu postępowania z odwołania Polski Kolei Państwowych S.A. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2006 r., stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę W., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w R., oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...] obręb R. [...], zaś w uzasadnieniu tego wyroku Sąd uznał, że skarżąca spółka posiada przymiot strony w ramach postępowania komunalizacyjnego, ponieważ wystąpiła z wnioskiem o uwłaszczenie spornego mienia. W związku z tym umorzenie postępowania odwoławczego było niezgodne z prawem i odwołanie skarżącej spółki powinno być rozpatrzone merytorycznie. W tej sytuacji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, związana powyższą oceną prawną Sądu, ponownie rozpatrzyła odwołanie skarżącej spółki i decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., utrzymała w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2006 r. o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez Gminę W., na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), własności opisanej powyżej nieruchomości. Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, że kluczowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma kwestia, czy skarżąca spółka uzyskała do przedmiotowej nieruchomości materialnoprawny tytuł prawny przed dniem 27 maja 1990 r. i ustalając tę kwestię wskazano, że mienie niemieckich kolei na obszarze tzw. Ziem Odzyskanych przeszło na własność Państwa z mocy prawa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. nr 3, poz. 17). Zgodnie z przepisami powyższej ustawy, mienie to stało się mieniem ogólnonarodowym i jako takie mogło być dopiero wydzielone na potrzeby Polskich Kolei Państwowych przez właściwe organy w przewidzianym do tego trybie, a nie w sposób dorozumiany. Tryb zaś przekazywania nieruchomości państwowych w zarząd regulowały, przed 27 maja 1990 r., następujące akty prawne, jako przepisy ogólne: ustawa z dnia o 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), wcześniej ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159) oraz dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 47, poz. 354). W świetle tych regulacji, ustanowienie prawa zarządu nie podlegało domniemaniu lub wywodzeniu bezpośrednio z ogólnie obowiązujących przepisów. W szczególności zgodnie z art. 38 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ponadto organ podkreślił, że skoro Polskim Kolejom Państwowym nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Tym samym, wobec braku prawa zarządu na dzień 27 maja 1990 r., przedmiotowa nieruchomość, jako mienie ogólnonarodowe należące do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, podlega komunalizacji. Dlatego też decyzja organu pierwszej instancji w przedmiocie stwierdzenia nabycia własności przedmiotowej nieruchomości przez gminę, jest prawidłowa. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucono naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138). W jej uzasadnieniu natomiast wskazano, że organ drugiej instancji nie dokonał żadnych ustaleń na okoliczność objęcia przez skarżącą nieruchomości we władanie, nie wyjaśnił także statusu tego mienia, jego przeznaczenia oraz podstawy nabycia przez PKP. W dalszej części, powołując się na regulacje dotyczące Polskich Kolei Państwowych obowiązujące od 1926 r., wywiedziono istnienie prawa zarządu z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP (Dz.U. Nr 43, poz. 321) wskazując, że powyższe rozporządzenie Prezydenta RP w zakresie kwestii majątkowych, wyodrębniło z ogólnego majątku Skarbu Państwa mienie przekazane Polskim Kolejom Państwowym. Niezależnie od powyższego organ pominął treść art. 16 ustawy o Przedsiębiorstwie Państwowym PKP, zgodnie z którym PKP, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewnia jego ochronę i tym samym nie zbadało, czy w stanie faktycznym sprawy występuje negatywna przesłanka komunalizacji. Podniesiono również, że organy nie wzięły pod uwagę faktu, że skoro Polskie Koleje Państwowe dysponowały nieruchomością w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r., to nieruchomość ta stała się jej mieniem oraz okoliczności, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi "infrastrukturę kolejową" w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. W odpowiedzi na skargę, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym już wyżej wyroku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu natomiast Sąd powołał się na utrwalone w judykaturze stanowisko ( wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygn.: I OSK 1457/06; I OSK 1947/06; I OSK 1456/06 oraz I OSK 187/07), że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. W dalszej części uznał, że pojęcie "należące do" użyte w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. To zaś z kolei świadczy, że faktyczne władanie przez inny podmiot, nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja komunalizacyjna miała charakter deklaratoryjny, potwierdzając jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał również, że z mocy art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej. Natomiast zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Natomiast zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, LEX nr 47368, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, LEX nr 194864). Istotne jest również – zdaniem Sądu – że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r., nr 2, poz. 27). Reasumując, w rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że skoro ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż PKP nie legitymowały się na dzień 27 maja 1990 r. tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, to została spełniona materialnoprawna przesłanka komunalizacji. Natomiast władanie nieruchomością przez Polskie Koleje Państwowe, a więc określony stan faktyczny, nie mają żadnego wpływu na dopuszczalność komunalizacji. Taką przeszkodą w przedmiotowej sprawie, byłoby jedynie istnienie w obrocie prawnym decyzji o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w zarząd. Od powyższego wyroku w całości, spółka PKP S.A. wniosła skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, których to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, a to: - naruszenie art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, iż sporna nieruchomość należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego, - naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z przepisów tych wynika, iż skarżąca została powołana do wykonywania zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, co nakazuje przyjęcie, że komunalizacja mienia PKP jest niedopuszczalna, - naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312 oraz dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz. U. z 1945 r. Nr 51, poz. 2950) jak również art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159), poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że do powstania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej w warunkach, gdy przedmiotowe przepisy wskazują na normę rangi ustawowej, jako źródła zarządu i użytkowania nieruchomości Państwowych, - naruszenie art. 16 oraz art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe poprzez jego niezastosowanie i odmowę uznania, iż przedmiotowe nieruchomości stanowią wyodrębnione mienie ogólnonarodowe, wyłączone spod komunalizacji, - naruszenie art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) poprzez jego niezastosowanie. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę wyroku sądu pierwszej instancji poprzez uchylenie decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego nr [...] z dnia [...] września 2006 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania za wszystkie instancje według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano natomiast, że przedmiotowa nieruchomość nie może podlegać komunalizacji, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki ustawowe, według których następuje stwierdzenie nabycia z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa mienia na rzecz gminy, gdyż przedmiotem zaskarżonej decyzji w dniu 27 maja 1990 r. były składniki mienia ogólnonarodowego państwowego, które nie stały się mieniem komunalnym, ponieważ należały do przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym. Na poparcie powyższej tezy, skarżąca powołała się na treść art. 4 i 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, z którego treści wynika, że przedsiębiorstwo państwowe PKP prowadząc eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotąd przez Ministerstwo Komunikacji, obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy, wyodrębniony z ogólnego majątku Skarbu Państwa. W dalszej części skarżąca powołała się na obowiązujące w Polsce powojennej regulacje prawne dotyczące mienia poniemieckiego oddanego przedsiębiorstwu państwowemu PKP w związku z prowadzoną eksploatacją linii kolejowej, w szczególności przepisy dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87), ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki (Dz. U. Nr 3, poz. 17), a także dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 51, poz. 295). Ponieważ na mocy dekretu PKWN z dnia 1 grudnia 1944 r. utworzono Ministerstwo Komunikacji, któremu powierzono administrowanie majątkiem poniemieckim w zakresie jego kompetencji, to do wykazania tytułu prawnego przez PKP jest wystarczające wskazanie, iż określone mienie pozostaje w dyspozycji Spółki i jest przewidziane na eksploatację infrastruktury kolejowej. Jednocześnie skarżąca powołała się na przepis art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, zgodnie z którym tereny stanowiące własność państwa, będące do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych przechodzą w użytkowanie tych jednostek. Powyższe oznacza, że jednostka taka nie musi legitymować się decyzją administracyjną. W dalszej części wskazała na przepis art. 16 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP, który przewidywał, że mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego (majątek PKP będący w dyspozycji PKP w dniu wejścia w życie ustawy oraz nabyty w toku dalszej działalności). Natomiast przepis art. 50 ust. 1 tej ustawy stwierdzał, że mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe działającego na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami PKP, działającego na podstawie niniejszej ustawy. Dodała przy tym, że wskazany stan prawny dotyczący przedsiębiorstwa państwowego, obowiązywał w czasie istotnym dla stwierdzania komunalizacji, to jest na dzień 27 maja 1990 r. i ten stan prawny winien być brany pod rozwagę przez Sąd pierwszej instancji przy ustalaniu charakteru uprawnień PKP do mienia, którym gospodarowało. Użyty w powyższym przepisie zwrot "środki będące w jego dyspozycji jak i nabyte w toku działalności" wskazuje na dwojaki rodzaj źródła posiadania przez skarżącego mienia, tzn. jest to mienie nabyte przez przedsiębiorstwo jak i mienie będące w faktycznym posiadaniu, skoro ustawodawca użył zwrotu "będące w dyspozycji" a zatem zwrotu niewymagającego posiadania przez skarżącego tytułu prawnego do określonego środka. Niezależnie od powyższego skarżąca zarzuciła także naruszenie i nieuwzględnienie przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17), bowiem według art. 2 tej ustawy, na własność Państwa bez odszkodowania przechodzą przedsiębiorstwa: przemysłowe, górnicze, komunikacyjne, bankowe, itd. W myśl zaś art. 3 ust. 1 lit. C, za odszkodowaniem przejmuje Państwo przedsiębiorstwa komunikacyjne (kolei żelaznych, kolei żelaznych normalnych i wąskotorowych, kolei elektrycznych, komunikacji powietrznej), przy czym przedsiębiorstwa te przejęte na zasadzie przepisu art. 3, przechodzą na rzecz Państwa w całości wraz z majątkiem ruchomym i nieruchomym (art. 6). Z kolei w myśl § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność państwa, właściwy minister ogłasza w Monitorze Polskim wykazy przedsiębiorstw górniczych, przemysłowych i komunikacyjnych (...) przejmowanych na własność Państwa za zasadzie art. 3 ust. 1 lit. C wymienionej już wyżej ustawy. Na koniec zaś skonstatowała, że na mocy dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 4 listopada 1944 r. o militaryzacji Polskich Kolei Państwowych, zarządzanie kolejami po ich zmilitaryzowaniu przeszło na Naczelnego Dowódcę Wojska Polskiego lub na upoważnione przez niego osoby, a dekret ten obowiązywał do 20 lipca 1949 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie w całości, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem, nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Rozważając w pierwszej kolejności zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) należy stwierdzić, że jest on nieuzasadniony. Postępowanie komunalizacyjne, dotyczące nieruchomości położonej w R., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...][...] obręb R. [...], prowadzone było w trybie przepisów regulujących przejście z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy własności mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, na rzecz właściwych gmin. Stwierdzić zatem należy, że określenie "należące do" zawarte we wskazanym już wyżej art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w tej mierze już utrwalone i jednoznaczne (vide: np. wyroki z dnia 2 lutego 2006 r. o sygn. akt I OSK 1295/05 – LEX nr 194864; z dnia 16 marca 2006 r. o sygn. akt I OSK 583/05 – LEX nr 198195). W konsekwencji mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których organem założycielskim były inne niż rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem takie, co do którego wskazane przedsiębiorstwa posiadały tytuł prawny, nie podlegało komunalizacji w trybie cyt. przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy. Natomiast jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do takiego przedsiębiorstwa w sensie faktycznym a nie prawnym, gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia, to podlegało komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Należy przy tym wskazać, że w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, a więc w dniu 27 maja 1990 r., obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze. zm.), która w rozdziale 6 szczegółowo regulowała kwestie dotyczące mienia Polskich Kolei Państwowych, stanowiąc w art. 16 między innymi, że mienie PKP jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego, a Przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Jednak należy zauważyć, że wskazana ustawa nie może być źródłem dowodu wskazującego na istnienie prawa zarządu do spornej nieruchomości, bowiem przepisy tej ustawy nie wskazywały, że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji PKP, przysługuje temu przedsiębiorstwu prawo zarządu. Istota zatem niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy w dniu 27 maja 1990 r. Polskie Koleje Państwowe S. A. z siedzibą w Warszawie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Za prawidłowe należało uznać stanowisko, jakie w sposób szczegółowy przedstawiła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, wzmocnione wykładnią dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. o sygn. akt K 30/03, OTK-A 2005/4/35, w którym stwierdzono jednoznacznie, że art. 1 pkt 19 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami – nie dotyczy komunalizacji z mocy prawa, o której mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, która z woli ustawodawcy nastąpiła z dniem 27 maja 1990 r. i Naczelny Sąd Administracyjny powyższą argumentację w pełni podziela. Powyższe zaś oznacza, że jedynie istniejący po stronie PKP tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. W świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy znaczenie ma więc stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Oznacza to, że rozważania Sądu pierwszej instancji są prawidłowe, chyba że PKP wykazałoby istnienie negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości, a przesłanką taką mógłyby być wyłącznie tytuł prawnorzeczowy, przysługujący Przedsiębiorstwu do przedmiotowej nieruchomości. Brak zaś tego tytułu powoduje, że sporny grunt objęty jest przesłanką określoną w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy i w konsekwencji podlega komunalizacji z mocy prawa. Ponadto decyzja wydana na jego podstawie jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym, mocą której stwierdza się jedynie stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Dodać należy, że proces komunalizacji nie jest procesem powszechnego uwłaszczenia gmin na majątku Skarbu Państwa, jednak podmiot, któremu przysługuje tytuł prawny do takiego majątku, nie może zostać tego mienia pozbawiony w wyniku komunalizacji. Z drugiej zaś strony, dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy, bowiem pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są wszak tożsame z pojęciem "należy do", które w swym zakresie semantycznym wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. Reasumując, skoro 27 maja 1990 r., Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, to w konsekwencji w dniu tym sporna nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu podlegała komunalizacji z mocy prawa. Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 11 ust. 1 pkt 1 wskazanej już wyżej ustawy w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", bowiem wyłączenie z komunalizacji z mocy prawa, o jakim mowa w art. 11 ust. 1, dotyczy wyłącznie składników mienia Skarbu Państwa, o których mowa w art. 5 ust. 1 – 3, a więc konkretnie oznaczonych składników będących przedmiotem toczącego się postępowania komunalizacyjnego, których szczególny charakter określony w art. 11 ust. 1 pkt 1 – 3 przesądza o wyłączeniu z komunalizacji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego działającego jako sąd jednoinstancyjny, jednoznacznie został ukształtowany pogląd, że użyty w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyraz "służyły", oznacza stan faktyczny polegający na tym, że sposób korzystania z mienia łączy się z wykonywaniem zadań publicznych faktycznie i bezpośrednio (vide: np. wyroki NSA z dnia 23 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA 2159/97, z dnia 30 marca 1999 r. sygn. akt I SA 777/98 – niepublikowane oraz z dnia 30 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA 1683/97 – LEX nr 45082). Oznacza to zatem, że mienie, które w dniu 27 maja 1990 r. faktycznie nie służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, nie podlega wyłączeniu z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy. Powyższy przepis nie może więc mieć zastosowania do mienia, o jakim mowa w ogólnej normie art. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" i na dzień 27 maja 1990 r. Możliwość zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. musi być bowiem badana w odniesieniu do konkretnej nieruchomości będącej przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, gdy tymczasem z akt sprawy nie wynika, by sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. faktycznie służyła realizacji celów z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa. Brak jest zatem podstaw do rozważań, czy zachodzi w jej przypadku negatywna przesłanka komunalizacji określona w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Dodatkowo tylko można stwierdzić, że zgodnie z art. 11 ustawy, Rada Ministrów miała określić, w drodze rozporządzenia, wykaz przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2. Realizując ten obowiązek, w dniu 9 lipca 1990 r. zostało wydane przez Radę Ministrów rozporządzenie w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji, przy czym w wykazie tym przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe, nie zostało jednak umieszczone. Zarzut naruszenia art. 16 oraz art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", również nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego zastosował powołany przepis ustawy nie znajdując w jego treści podstawy nabycia przez przedsiębiorstwo PKP tytułu prawnego do mienia, o komunalizacji którego orzekały powyższe decyzje. Ocena ta jest prawidłowa i znajduje potwierdzenie w ukształtowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok z 1 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1947/06, z 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1456/06 i sygn. akt I OSK 1457/06 z 18 grudnia 2007 r., jak również z 20 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 187/07), w których wyrażono pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP, jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych, również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić wyłącznie podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Natomiast, jak już wyżej wskazano, PKP nie wykazało, aby dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego. Powyższe rozważania wskazują ponadto, że nietrafny jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych oraz art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, a także art. 2 ustawy o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej poprzez jego niezastosowanie, gdyż zarząd nieruchomością nie mógł powstać z mocy samego prawa. Przyznać należy rację skarżącej, że Przedsiębiorstwo PKP utworzone zostało rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", jednakże prowadziło ono eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, obejmując je w zarząd i użytkowanie (co do nieruchomości) i nabywając na własność majątek ruchomy, ale dotyczyło to tylko majątku znajdującego się na obszarze, który w dacie wejścia w życie tegoż rozporządzenia należał poprzednio do polskiego Ministerstwa Komunikacji. Tak więc nie dotyczyło to majątku istniejącego na tzw. Ziemiach Zachodnich, włączonych do Państwa Polskiego po drugiej wojnie światowej i nie zmienia również tej oceny ogłoszenie jednolitego tekstu tegoż rozporządzenia w dacie 12 sierpnia 1948 r. Zauważyć bowiem należy, że infrastruktura kolei niemieckich przeszła na własność państwa bez odszkodowania na podstawie m.in. przepisów ustawy z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62). Ponieważ majątek ten stał się mieniem ogólnonarodowym (państwowym) z mocy ustawy to uznać należy, że nie nabyły do niego praw majątkowych, ani przejmujące go fizycznie jednostki wojskowe, ani jednostki przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Zatem tylko właściwe organy państwowe mogły o nim decydować i ustanawiać prawa rzeczowe na rzecz innych przedmiotów. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 184 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.