II OSK 1438/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia del. NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Protokolant Katarzyna Latuszek po rozpoznaniu w dniu 29 września 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 78/08 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. oddala skargę 3. zasądza od A.P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi A.P., wyrokiem z dnia 14 maja 2009 r. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Burmistrz Myszkowa decyzją z dnia [...] września 2007 r. umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 363 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) postępowanie w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko nieszczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe zlokalizowanego na posesji E. i F. Z. w M. przy ul. [...] 36. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż w związku ze skargami A.P. dotyczącymi zanieczyszczania środowiska na skutek użytkowania nieszczelnego szamba przez sąsiadów wnioskodawcy, organ zlecił wykonanie stosownej ekspertyzy biegłym z przedmiotowego zakresu. Ekspertyza wykazała, że z nieszczelnego zbiornika następuje migracja zanieczyszczeń ściekami bytowymi, co uzasadniałoby wymianę zbiornika na nowy, szczelny. Organ równocześnie ustalił, że przed organami nadzoru budowlanego toczy się postępowanie dotyczące przedmiotowego zbiornika, w którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nakazał E. i F.Z. wykonanie nowego zbiornika w miejsce dotychczas istniejącego. W odwołaniu A.P. zarzucił bezpodstawność umorzenia postępowania w sytuacji wykazania przez biegłych nieszczelności zbiornika i powodowanego tym faktem zanieczyszczenia środowiska. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. umorzyło postępowanie odwoławcze w sprawie, wskazując, że A.P. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu bowiem jak wynika ze sporządzonej ekspertyzy kierunek przepływu wód podziemnych wyklucza ujemne oddziaływanie zanieczyszczeń na nieruchomości przy ul. [...] 38. W skardze do Sądu I instancji A.P. ponownie zakwestionował umorzenie postępowania, podkreślając, że nawet w sytuacji braku po jego stronie przymiotu strony taka decyzja narusza prawo wobec stwierdzonej nieszczelności zbiornika. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że postępowanie w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko kończy się decyzją wydaną na podstawie w art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska. Postępowanie w sprawie wydania tej decyzji, podobnie jak innych decyzji wynikających z działu III tej ustawy może stosownie do art. 375 być wszczęte wyłącznie z urzędu. Nie oznacza to jednak automatycznego ograniczenia kręgu podmiotów posiadających przymiot strony. W ocenie składu Sądu I instancji, stronami postępowania, o którym mowa w art. 363 Prawa ochrony środowiska są wszystkie osoby fizyczne będące właścicielami nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwość dla środowiska. Osoby te bowiem posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie art. 28 k.p.a. w związku z art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska i uznaniu właściciela nieruchomości sąsiedniej za stronę postępowania dotyczącego negatywnego oddziaływania na środowisko. W obszernej skardze kasacyjnej przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz poglądy doktryny i orzecznictwa w zakresie statusu strony i interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym. Wywiedziono, że z samego faktu bycia właścicielem działki sąsiedniej nie można wywodzić uprawnień strony postępowania, a celem postępowania prowadzonego w trybie art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska jest ochrona dobra wspólnego jakim jest środowisko, a ochrona interesu indywidualnego może być realizowana przez roszczenie cywilnoprawne dochodzone przez sądem powszechnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że skarga kasacyjna jest zasadna. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, zasadny jest zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni przez Sąd I instancji przepisów art. 28 k.p.a. w związku z art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) w zakresie dotyczącym uznania w stanie faktycznym tej sprawy pana A.P. za stronę postępowania dotyczącego negatywnego oddziaływania na środowisko tylko z tej przyczyny, że jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości. Wynika to z tego, że w prawie ochrony środowiska nie występuje instytucja prawna actio popularis, czyli skargi powszechnej dla każdego podmiotu zainteresowanego ochroną środowiska jako dobra wspólnego, gdyż nie jest to konstytucyjne prawo do informacji o środowisku i jego ochronie. Oznacza to, że właściwy organ prowadzący postępowanie, tak jak w przedmiotowej sprawie, powinien każdorazowo ustalić zakres podmiotowy strony, czyli w tej sprawie objętej unormowaniem z art. 363 cyt. ustawy Prawo ochrony środowiska, w świetle dyspozycji art. 28 k.p.a. Natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko, w świetle którego pojęcie strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinno być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, a więc normy prawnej, stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Z kolei w świetle dyspozycji art. 363 powołanej wyżej ustawy Prawo ochrony środowiska wójt (burmistrz) może w drodze decyzji wskazać osobie fizycznej negatywnie oddziaływującej na środowisko, realizację w oznaczonym terminie czynności, które zmierzają do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że właściciel sąsiedniej nieruchomości w tym stanie faktycznym i prawnym może być stroną tego postępowania tylko wówczas jeżeli wykaże swój interes prawny wynikający z odpowiedniej normy prawa materialnego, a nie tylko interes faktyczny. W przedmiotowej sprawie, wbrew stanowisku sądu I instancji, organ odwoławczy prawidłowo ustalił jej stan faktyczny w postępowaniu dowodowym. Wynika z niego jednoznacznie o czym świadczy "Ekspertyza hydrogeologiczna dotycząca wpływu na środowisko obiektów gospodarki wodno-ściekowej przy ul. [...] 36 w M.", że kierunek przepływu wód podziemnych wyklucza ujemne oddziaływanie zanieczyszczenia na nieruchomość położoną w M. przy ul. [...] 38, ponieważ nieczystości wydostające się ze zbiornika na nieczystości ciekłe migrują zgodnie z kierunkiem przepływu wód podziemnych, tj. ku północy. Oznacza to, że nawet nieszczelność zbiornika na nieczystości ciekłe nie może negatywnie oddziaływać na działkę będącą własnością Pana A.P. Ponadto, co słusznie podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżącemu przysługuje także ochrona jego interesu indywidualnego w zakresie prawa własności lecz realizowana w drodze roszczenia cywilnoprawnego dochodzonego za pomocą powództwa cywilnego przed sądem powszechnym. Ponadto z dyspozycji art. 363 cyt. ustawy nie wynika interes prawny skarżącego wynikający z prawa cywilnego, który byłby chroniony w ten sposób, że ustalałby kompetencje danego organu do wydania decyzji w tej sprawie. Wynika to z tego, że dyspozycja art. 363 cyt. ustawy Prawo ochrony środowiska dotyczy ochrony dobra wspólnego, którym jest ochrona środowiska, czyli stroną danego postępowania jest w zasadzie tylko podmiot, na który są nałożone obowiązki zmierzające do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko w określonym czasie. Należy także podzielić pogląd, że nawet uznanie za stronę przez organ I instancji nie przesądza o nabyciu przez nią statusu strony danego postępowania. Stąd, także na etapie postępowania odwoławczego jest niezbędne ustalenie, czy np. odwołanie zostało wniesione przez podmiot mający do tego legitymację procesową, jako strony tego postępowania, czyli w tej sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a., nawet gdy tak jak w przedmiotowej sprawie zostało ono wszczęte z urzędu na podstawie art. 363 w związku z art. 375 cyt. ustawy Prawo ochrony Środowiska. W tej sprawie oznaczało to więc, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot niemający przymiotu strony danego postępowania administracyjnego, stąd prawidłowo organ odwoławczy wydał na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Oznacza to, że nie nastąpiło w tej sprawie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś wystąpiło tylko naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok sądu I instancji i rozpoznał skargę, którą oddalił orzekając na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Należy także podkreślić, że naruszenie prawa materialnego, w tej sprawie przez Sąd I instancji polegało na błędnej wykładni art. 28 k.p.a. w związku z art. 363 cyt. ustawy Prawo ochrony środowiska, a nie na niewłaściwym ich zastosowaniu w świetle dyspozycji art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto zakres podmiotowy i przedmiotowy tego postępowania sądowoadministracyjnego w żadnym przypadku nie dotyczy odrębnego postępowania, w ramach którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] nakazał Państwu E. i F. Z. wykonanie nowego zbiornika na nieczystości z powodu nieszczelności starego zbiornika. Z tych względów i na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.