VI SA/Wa 2277/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2008 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu bronią oraz wyrobami o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego M. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji – działając na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 67, poz. 679 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku skarżącego M. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2007 r. odmawiającą stronie skarżącej udzielenia koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania (odzysku) i obrotu bronią oraz wyrobami o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym a także technologią w tym zakresie – utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. Z akt sprawy wynika, że w piśmie z dnia 11 kwietnia 2005 r. skarżący M. B. zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o udzielenie koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym. W toku postępowania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, kierując się dyspozycją przepisu art. 7 ust. 2 w/w ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. w zw. z art. 106 k.p.a., w pismach z dnia 13 kwietnia 2005 r. zwrócił się do Ministra Gospodarki i Pracy, Ministra Obrony Narodowej, Komendanta Stołecznego Policji oraz do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o wyrażenie opinii dotyczącej osoby skarżącego w kontekście jego wniosku o udzielnie koncesji. W odpowiedzi na wniosek organu koncesyjnego Minister Gospodarki i Pracy, Minister Obrony Narodowej, a także Komendant Stołeczny Policji wydali postanowienia pozytywnie opiniujące wniosek skarżącego o udzielenie mu koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym. W postanowieniu z dnia [...] czerwca 2005 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego – powołując się na przepis art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym oraz na art. 106 § 5 k.p.a. – wyraził negatywną opinię w sprawie wniosku o udzielnie koncesji złożonego przez skarżącego. W uzasadnieniu postanowienia Szef ABW stwierdził, iż skarżący udzielając informacji niezbędnych do sprawdzenia danych zawartych we wniosku o udzielenie koncesji i mających związek z wykonywaniem planowanej działalności zataił fakt zatrudnienia w spółce K. sp. z o.o. z siedzibą w W. na etacie pracownika biurowego. Ponadto – zdaniem Szefa ABW – skarżący w trakcie rozmowy złożył fałszywe oświadczenie przedstawiając zakres wykonywanych przez siebie czynności polegających na "pozbawianiu cech użyteczności i złomowania wyrobów o przeznaczeniu wojskowym" w toku realizacji umów Agencji Mienia Wojskowego z K. sp. z o.o., co – jak stwierdził Szef ABW – nie zostało potwierdzone przez Prezesa Zarządu w/w spółki. Uwzględniając powyższe Szef ABW stwierdził, iż skarżący nie daje rękojmi spełniania warunków wykonywania planowanej działalności gospodarczej w sposób profesjonalny, rzetelny i samodzielny w tak szerokim zakresie, o jaki ubiega się w złożonym wniosku. Następnie Szef ABW w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie w przedmiocie wyrażenia negatywnej opinii w sprawie wniosku skarżącego o udzielenie koncesji na wykonywanie planowanej działalności gospodarczej. W uzasadnieniu organ opiniujący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie z dnia 9 maja 2007 r. skarżący, wnioskując do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o podjęcie zawieszonego wcześniej postępowania o udzielenie koncesji - poinformował organ koncesyjny, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił jego skargę na w/w postanowienie Szefa ABW z uwagi na uchybienie terminu do złożenia skargi. Jednocześnie skarżący, wnosząc o uwzględnienie jego zarzutów zawartych w skardze skierowanej do Sądu, przesłał do organu koncesyjnego kserokopię pisemnego oświadczenia Pana W. W. Prezesa Zarządu K. sp. z o.o. z dnia 7 maja 2007 r., które – zdaniem skarżącego - świadczyć ma o bezpodstawności zarzutów Szefa ABW dotyczących złożenia fałszywego oświadczenia przez stronę wnioskującą o wydanie koncesji. W piśmie z dnia 21 czerwca 2007 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do Szefa ABW o wyrażenie opinii, czy przedstawione przez skarżącego dowody mogą mieć wpływ na dotychczasowe stanowisko organu opiniującego. W odpowiedzi z dnia 29 czerwca 2007 r. udzielonej organowi koncesyjnemu Szef ABW stwierdził, iż w związku z orzeczeniem WSA w Warszawie odrzucającym skargę na jego postanowienie opiniujące wniosek skarżącego, dalsze prowadzenie postępowania w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Po podjęciu zawieszonego postępowania, w wyniku dokonania analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji – działając na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym – decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. odmówił stronie skarżącej udzielenia koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania (odzysku) i obrotu bronią oraz wyrobami o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym a także technologią w tym zakresie. W uzasadnieniu organ koncesyjny stwierdził, iż podstawową przesłanką, na podstawie której sformułował swoje stanowisko jest negatywna opinia wydana przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, powołując się na przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d) oraz pkt 4 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2002 r. Nr 74, poz. 676 ze zm.) – stwierdził, iż Szef ABW jest organem uprawnionym do wyrażenia opinii w sprawie wniosku przedsiębiorcy ubiegającego się o udzielenie koncesji w zakresie wytwarzania (odzysku) broni oraz obrotu bronią i wyrobami o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym i ma obowiązek przekazać swoją opinię organowi koncesyjnemu. Minister wskazał ponadto w uzasadnieniu decyzji, iż nie jest organem, który może kwestionować lub weryfikować ustalenia innego organu. Minister podniósł, że skoro na podstawie dokonanych ustaleń Szef ABW stwierdza, że skarżący nie daje rękojmi spełniania warunków wykonywania planowanej działalności gospodarczej w sposób profesjonalny, rzetelny i samodzielny, to należało uznać wskazane stanowisko za wydane przez organ uprawniony do orzekania w zakresie leżącym w jego kompetencjach. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał jednocześnie, iż przedstawione przez skarżącego oświadczenie Prezesa Zarządu K. sp. z o.o. z dnia 7 maja 2007 r. nie może być dla organu koncesyjnego dowodem w sprawie, ponieważ ABW nie zmieniła, mimo tego oświadczenia – wydanej wcześniej opinii. W dniu 28 sierpnia 2007 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem w/w decyzji organu koncesyjnego z dnia [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu skarżący zarzucił organowi, iż decyzja w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji opiera się na opinii Szefa ABW, której to uzasadnienie jest nielogiczne i oparte na nieprawdziwych faktach, co potwierdza w oczywisty sposób pisemne oświadczenie Prezesa Zarządu K. sp. z o.o. oraz przekazane dowody w postaci zakresów obowiązków skarżącego, jako dyrektora do spraw obrotu specjalnego i pełnomocnika do spraw obrotu specjalnego w w/w spółce. Skarżący zarzucił ponadto, iż powołana przez organ koncesyjny opinia Szefa ABW zawiera zasadnicze wady pod względem formalnoprawnym oraz merytorycznym, co skarżący wykazał w przekazanej do organu skardze wniesionej do WSA w Warszawie. Ponadto skarżący podniósł, iż od jesieni 2004 r. pracując w spółce K. sp. z o.o. był częstym petentem w Departamencie Zezwoleń i Koncesji MSWiA w sprawach dotyczących problemów związanych z wykonywaniem koncesji, co może zostać potwierdzone przez ówczesnego dyrektora oraz innych pracowników wspomnianego departamentu MSWiA. W tej sytuacji skarżący uznał, iż przytoczony przez Szefa ABW argument, że "zataił on" czy też "złożył fałszywe oświadczenie" dotyczące współpracy z w/w spółką nie może być brany poważnie pod uwagę. W wyniku rozpoznania środka zaskarżenia wniesionego przez skarżącego decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji – działając na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym - utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. odmawiającą stronie skarżącej udzielenia koncesji. W uzasadnieniu decyzji organ koncesyjny - odnosząc się do zarzutów strony skarżącej - stwierdził, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie posiada kompetencji do podważenia ustaleń dokonanych przez inny organ właściwy w sprawach rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw w zakresie produkcji i obrotu towarami, technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa Państwa. Zdaniem Ministra nie jest więc możliwe, aby w postępowaniu administracyjnym pominąć negatywną ocenę uprawnionego organu, w której wskazane zostały ustawowe przesłanki do odmowy udzielenia koncesji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, iż dowody przedstawione przez stronę, podważające ustalenia ABW, nie mogą spowodować, że organ koncesyjny zaneguje stanowisko tego organu opiniującego, gdyż w takich przypadkach właściwy do rozpatrzenia sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny. Organ koncesyjny wskazał jednocześnie, iż nie kwestionuje faktu, że skarżący, jako przedstawiciel spółki K. sp. z o.o., kontaktował się z Departamentem Koncesji i Zezwoleń MSWiA w sprawach dotyczących zasad prowadzenia działalności koncesjonowanej. Organ wskazał jednakże, iż nie ma możliwości prawnych do dokonania oceny zakresu opiniowania przeprowadzonego przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Zdaniem organu koncesyjnego należy mieć na uwadze, że skarżący nie dochował terminu do wniesienia skargi do WSA w Warszawie na negatywną opinię Szefa ABW, a więc postanowienie kwestionowane przez stronę stało się ostateczne i nie mogło być już zmienione. W dniu 27 listopada 2007 r. skarżący – działając za pośrednictwem organu – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2007 r. Wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji Ministra skarżący zarzucił organowi koncesyjnemu naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a., art. 67 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, iż zarzuty Szefa ABW dotyczące złożenia przez stronę fałszywych oświadczeń nie są zgodne z rzeczywistością, co potwierdza przedłożone do akt sprawy pisemne oświadczenie Pana W. W., Prezesa Zarządu K. sp. z o.o. Zdaniem skarżącego treść zastrzeżeń Szefa ABW, które strona uważa za bezzasadne, nie stanowią podstawy do zastosowania przepisu art. 16 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. Ponadto skarżący zauważył, iż organ koncesyjny nie podziela zastrzeżeń Szefa ABW o rzekomym "zatajeniu" czy "złożeniu fałszywego oświadczenia" przez skarżącego, a jedynie wskazał w uzasadnieniu decyzji, że "nie posiada kompetencji do podważania ustaleń" i pominięcia negatywnej opinii tego organu. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji – podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ koncesyjny wskazał, iż skarga dotyczy w swej istocie postanowienia opiniującego, co do którego wyczerpany został administracyjny tok instancji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 15 maja 2008 r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Jednocześnie skarżący okazał Sądowi kserokopię dowodu nadania w dniu 28 sierpnia 2007 r. przesyłki listowej zawierającej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Obecny na rozprawie pełnomocnik Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, podtrzymując wniosek o oddalenie skargi - wskazał, iż organ koncesyjny nie jest bezwzględnie związany opinią Szefa ABW wydaną w niniejszej sprawie, niemniej dodał, że Minister podzielił zastrzeżenia w/w organu opiniującego. Pełnomocnik organu podkreślił, iż opinia ta miała istotny wpływ na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga M. B. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2007 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] lipca 2007 r. - naruszają prawo. Zdaniem Sądu wydając przedmiotowe decyzje organ dopuścił się przede wszystkim mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 i art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym. Naruszenie to – według Sądu – polegało na mylnym przyjęciu przez organ koncesyjny, wydający decyzję w sprawie wniosku o udzielenie koncesji, o której mowa w art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, że jest on bezwzględnie związany negatywną opinią organu współdziałającego, wydaną na podstawie przepisu art. 7 ust. 2 tej ustawy. W konsekwencji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, odmawiając w niniejszej sprawie udzielenia skarżącemu koncesji - dopuścił się ewidentnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. – polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, przede wszystkim z uwagi na brak wyraźnego wykazania w uzasadnieniu decyzji konkretnych przyczyn, z powodu których organ uznał, iż udzielenie przedmiotowej koncesji stronie skarżącej stanowi zagrożenie obronności lub bezpieczeństwa Państwa albo porządku publicznego. Należy zauważyć, iż podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz poprzedzającej ją odmownej decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2007 r. stanowił przepis art. 16 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym. Zgodnie z tym przepisem organ koncesyjny odmawia udzielenia koncesji ze względu na zagrożenie obronności lub bezpieczeństwa Państwa albo porządku publicznego. Niewątpliwie systematyka przepisów w/w ustawy prowadzi do wniosku, iż dyspozycja art. 16 ust. 1 pkt 1 stanowi swego rodzaju klauzulę generalną, co oznacza, że przesłanki wymienione w tym przepisie organ koncesyjny winien badać z urzędu przy rozstrzyganiu wniosku o udzielenie koncesji. Podkreślić należy, iż ocena, czy w konkretnym przypadku zachodzi przypadek zagrożenia obronności lub bezpieczeństwa Państwa albo porządku publicznego należy do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, niemniej rolą Sądu jest kontrola, czy ocena ta nie nosi cech dowolności oraz czy przy wydawaniu decyzji nie zostały naruszone przepisy prawa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając w niniejszej sprawie decyzję o odmowie udzielenia skarżącemu koncesji – stwierdził wyraźnie, iż podstawową przesłanką, na podstawie której sformułował swoje stanowisko jest negatywna opinia wydana przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Minister wskazał przy tym, że skoro na podstawie dokonanych ustaleń Szef ABW stwierdził, iż skarżący nie daje rękojmi spełnienia warunków wykonywania planowanej działalności, to należało uznać to stanowisko. Niestety Minister, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi - nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego podzielił zastrzeżenia w/w organu opiniującego. Organ nie wykazał również, dlaczego sporna opinia Szefa ABW miała istotny wpływ na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, iż opinia sporządzona przez Szefa ABW, jako organ współdziałający w rozumieniu art. 106 k.p.a., wydana była na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym. Przepis art. 7 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, iż przed udzieleniem koncesji organ koncesyjny jest obowiązany zasięgnąć opinii Ministra Obrony Narodowej, ministra właściwego do spraw gospodarki, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i właściwego komendanta wojewódzkiego Policji. Badając legalność zaskarżonej decyzji wydanej w niniejszej sprawie należy – zdaniem Sądu – zwrócić przede wszystkim uwagę na charakter w/w rozstrzygnięcia organu opiniującego w kontekście zarówno przepisów samej ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r., jak i unormowań przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym głównie art. 106 § 1 k.p.a. Warto wskazać na wstępie, iż zgodnie z przepisem art. 19 k.p.a. organy administracji przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Oznacza to prawny zakaz wkraczania jednego organu w zakres właściwości drugiego. W związku z tym uznać należy, iż w żadnym wypadku organ współdziałający nie może zastępować organu właściwego do wydania decyzji w rozpatrywaniu oraz w rozstrzyganiu sprawy, a winien jedynie przyczynić się do poszerzenia jego wiedzy odnoszącej się do stanu faktycznego lub prawnego konkretnej sprawy o dodatkowe informacje znane organowi współdziałającemu (tak m.in. Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Zakamycze 2005, s. 45 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 1997 r., sygn. akt V SA 2699/96, ONSA 1998, nr 4, poz. 123). Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Należy zauważyć, iż przepisy prawa materialnego ustanawiające obowiązek współdziałania mogą zastrzegać, iż decyzja administracyjna ma być wydana: "w porozumieniu", "po uzgodnieniu", "w uzgodnieniu" z innym organem, "za zgodą" innego organu, czy też "po zasięgnięciu opinii" innego organu. W literaturze podkreśla się, iż używanie przez ustawodawstwo różnych określeń dla form współpracy organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji niesie za sobą zróżnicowanie ciężaru gatunkowego stanowiska zajętego w trybie art. 106 k.p.a. w zależności od jego formy przewidzianej przez prawo materialne. Co do zasady opinia innego organu nie będzie traktowana jako wiążąca, chyba że przepis prawa wyraźnie nadaje jej taką moc, natomiast ściślejsze formy współdziałania powodują, że decyzja jest w swej treści kształtowana w tej samej mierze stanowiskiem organu współdziałającego, co przez organ tę decyzję wydający (tak m.in. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 492). W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że opinia, jeżeli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru, jest tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, które nie wiążą organu rozstrzygającego sprawę. Organ ten powinien w takiej sytuacji tylko rozważyć argumenty zawarte w opinii i dokonać ich swobodnej, ale nie dowolnej oceny (vide: m.in. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2005, i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 1997 r., sygn. akt II SA 203/97, ONSA z 1998 r. nr 4, poz. 120). Niewątpliwie opinia w najmniejszym stopniu ogranicza swobodę organu prowadzącego postępowanie główne, stanowiąc jeden z wielu elementów materiału dowodowego, podlegającego rozpatrzeniu przez organ wydający decyzję w tej sprawie według zasad określonych w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (tak również: P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2004, s. 219 i powołany tam wyrok NSA z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt II SA 1001/99). W świetle powyższego należy zwrócić uwagę na fakt, iż w świetle unormowań przepisu art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, opinia organu współdziałającego z organem koncesyjnym, w tym m.in. opinia Szefa ABW, nie wiąże organu w zakresie rozpatrzenia sprawy głównej wszczętej wnioskiem o udzielenie koncesji. Zdaniem Sądu uznać należy, iż przedmiotowa opinia wydana w trybie art. 7 ust. 2 cyt. ustawy, stanowić może wyłącznie jeden z wielu elementów materiału dowodowego, który podlega szczegółowemu rozpatrzeniu przez organ koncesyjny w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu opinie wydane przez organy współdziałające, wskazane w przepisie art. 7 ust. 2 w/w ustawy, stanowią bardzo ważny, ale nie jedyny - element materiału dowodowego, bez wszechstronnej oceny którego, nie jest możliwym wydanie prawidłowej decyzji w sprawie udzielenia koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu bronią. Nie można – zdaniem Sądu – podzielić stanowiska Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że wydając w niniejszej sprawie decyzję o odmowie udzielenia skarżącemu koncesji – organ ten zwolniony był z jakiejkolwiek oceny stanowiska zawartego w opinii sporządzonej przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Zgodzić się należy wprawdzie z organem, iż wstępna ocena legalności postanowienia organu opiniującego należała do sądu administracyjnego, w ramach rozpatrzenia skargi na takie postanowienie. Niemniej nie można w żaden sposób podzielić stanowiska Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że w sytuacji, w której sąd administracyjny nie wyeliminuje z obrotu prawnego takiego postanowienia opiniującego, organ koncesyjny wydający rozstrzygnięcie w sprawie głównej – zwolniony jest całkowicie z oceny takiej opinii w ramach całościowej analizy materiału dowodowego. W tej sytuacji trudno zaakceptować jednoznaczne stanowisko Ministra, że skoro na podstawie dokonanych ustaleń Szef ABW stwierdził, iż skarżący nie daje rękojmi spełnienia warunków wykonywania planowanej działalności, to należało uznać to stanowisko za bezwzględnie wiążące przy wydawaniu negatywnej dla strony skarżącej decyzji o odmowie przyznania koncesji. Zdaniem Sądu uznać trzeba w konsekwencji, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie poczynił wszelkich możliwych działań w zakresie zebrania materiału dowodowego, aby jednoznacznie i bez jakichkolwiek wątpliwości wykazać, że udzielenie przedmiotowej koncesji stronie skarżącej stanowi zagrożenie obronności lub bezpieczeństwa Państwa albo porządku publicznego. Należy zauważyć, iż kontrola legalności decyzji przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie nosi cech dowolności. Niewątpliwie zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści (tak m.in. /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83). Wobec powyższego należy niewątpliwie uznać, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji niezależnie od uchybienia normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., dopuścił się w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a. Z zasady tej wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Trudno uznać, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wykazał w niniejszej sprawie dostatecznie jasno okoliczności przekonywujące o trafności swojego rozstrzygnięcia, a rolą Sądu w takiej sytuacji nie jest zastępowanie organu w dokonywaniu oceny argumentów przedstawionych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień w zakresie ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę. Z tej przyczyny należy uznać, iż w toku ponownego postępowania organ zobowiązany będzie, w ramach oceny materiału dowodowego, wyraźnie ustosunkować się do zarzutów skarżącego dotyczących przede wszystkim kwestii rzekomego złożenia przez stronę fałszywych oświadczeń, w szczególności w kontekście przedłożonego do akt sprawy pisemnego oświadczenia Prezesa Zarządu K. sp. z o.o. Zdaniem Sądu organ rozpatrując sprawę ponownie, mając oczywiście na względzie zastrzeżenia Szefa ABW, a także pozostały materiał dowodowy, w tym opinie innych organów współdziałających w trybie art. 106 k.p.a., zobowiązany będzie do precyzyjnego wskazania przyczyn, dla których uznał, że zachodzą podstawy do zastosowania dyspozycji przepisu art. 16 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym. Według Sądu dopiero w przypadku dokonania jednoznacznych ustaleń we wskazanym zakresie będzie można przeprowadzić prawidłową, pełną ocenę legalności rozstrzygnięcia organu koncesyjnego, kierując się wskazaniami, o których mowa w przepisach cyt. ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a., Sąd postanowił, że uchylone decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie będą podlegać wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zasądzając zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny działał na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.