II GSK 914/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędziowie NSA Janusz Drachal Maria Myślińska Protokolant Sylwia Kizińska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatowego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 maja 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 2948/07 w sprawie ze skargi Powiatowego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Ż. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2948/07, wydanym w sprawie ze skargi Powiatowego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Ż. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2007 r., nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, oddalono skargę. Sąd I instancji ustalił następujący stan faktyczny sprawy: Pismem z dnia [...] lutego 2007 r. Powiatowy Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Ż., zwany dalej "skarżącym", zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. G., zwany dalej "ZUS", o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Jak wskazał zła sytuacja ekonomiczna zakładu skarżącego doprowadziła do powstania zatorów płatniczych, a w konsekwencji do braku zdolności pokrywania zobowiązań, w tym z tytułu składek na rzecz ZUS. W dniu [...] stycznia 2006 r. Rada Powiatu Ż. podjęła uchwałę w sprawie likwidacji zakładu skarżącego. Z tytułu zaległych składek w części finansowanej przez płatnika pozostała do zapłaty należność główna w kwocie 3.672.757,92 zł oraz kwota 4.4047.785,00 zł tytułem odsetek. Łączne zadłużenie skarżącego wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na dzień 31 stycznia 2007 r. wynosiło 7.720.542,92 zł. Według skarżącego w sprawie zaistniał stan całkowitej nieściągalności należności ZUS z uwagi na fakt, iż nastąpiło zaprzestanie przez skarżącego działalności i brak jest przychodów. Skarżący nie posiada też majątku, z którego można by egzekwować należności, zaś w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ostateczną decyzją ZUS z dnia [...] października 2007 r. nr [...] utrzymano w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] czerwca 2007 nr [...], w której odmówiono umorzenia wnioskowanych należności. Jako podstawę prawną wskazano art. 28 ust. 1, 2, 3, 4, art. 32 oraz art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2-4. W myśl ust. 2 powołanego artykułu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W świetle ust. 3 całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym. Zgodnie z art. 32 powołanej ustawy do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. W myśl art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Odmawiając umorzenia wnioskowanych należności z tytułu składek organ wziął pod uwagę uchwałę Nr [...] Rady Powiatu Ż. z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie likwidacji Powiatowego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Ż., w świetle której termin zakończenia działalności skarżącego ustala się na dzień 31 grudnia 2008 r., co jest równoznaczne z terminem zakończenia postępowania likwidacyjnego (§ 6). Z tych względów, zdaniem ZUS, wniosek skarżącego jest przedwczesny. Ponadto za nieuwzględnieniem wniosku przemawia okoliczność, iż zobowiązania i należności skarżącego po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami powiatu, a to stosownie do § 4 uchwały. Stąd umorzenie należności ZUS jest nieuzasadnione. Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który, jak to wskazano na wstępie, wyrokiem z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2948/07, oddalił skargę. Sąd I instancji nie dopatrzył się, aby zaskarżona, jak i poprzedzającą ją decyzja, naruszała prawo. Jak zaznaczył przesłanką umorzenia należności z tytułu składek jest całkowita ich nieściągalność. Przypadki całkowitej nieściągalności normuje w sposób wyczerpujący art. 28 ust. 3 powołanej ustawy. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu orzekającego tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 ustawy wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należności z tytułu składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone. Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 ustawy, organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka zaś sytuacja ma miejsce w okolicznościach sprawy, gdyż pomimo nieściągalności należności i zaprzestania prowadzenia działalności przez skarżącego nie można uznać, aby spełniona została przesłanka całkowitej nieściągalności określona w art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy, a to ze względu na treść art. 60 ust. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, lub odpowiednio publicznej uczelni medycznej albo publicznej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych, lub Centrum Medycznego Kształcenia Podyplomowego. Zatem, istnienie następcy prawnego, który przejmie zobowiązania zlikwidowanego zakładu skarżącego, stanowi w świetle art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy przeszkodę dla domagania się przez skarżącego umorzenia należności składkowych na rzecz ZUS. Sąd I instancji nie podzielił zasadności zarzutu skarżącego naruszenia zaskarżoną decyzją przepisu art. 7 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez przeciwstawianie interesu finansów ubezpieczeń społecznych interesom podmiotu zobowiązanego. W myśl art. 7 k.p.a. przy załatwieniu sprawy organ ma obowiązek wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Jednakże w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, podlega uwzględnieniu interes społeczny, jakim jest stan finansów ubezpieczeń społecznych, gdyż od tego zależą świadczenia wypłacane obywatelom przez ZUS. Ponadto, sformułowana w art. 7 k.p.a. zasada załatwiania spraw przy uwzględnieniu interesu społecznego nie stanowi samoistnej podstawy umorzenia należności wobec ZUS i nie prowadzi do umorzenia należności w sytuacjach, w których nie przewiduje tego ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Z tych względów Sąd nie uwzględnił zarzutu skarżącego, iż wadliwie oceniona została przez ZUS sytuacja skarżącego, w wyniku czego, odmawiając umorzenia wspomnianych należności składkowych, organ ten nie dał pierwszeństwa interesom finansowym skarżącego przed należnościami składkowymi ZUS. Ustalenia i wnioski, jakie przy wydawaniu decyzji poczyniono, mieszczą się, zdaniem Sądu I instancji, w ramach prawem przewidzianych, tak z punktu widzenia prawa procesowego, szczególnie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), jak i prawa materialnego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego: art. 28 ust. 1, 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez przyjęcie, iż nie została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności, a tym samym organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek, art. 28 ust. 1, 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej poprzez przedwczesne przyjęcie, iż po likwidacji zakładu skarżącego jego zobowiązania i należności staną się zobowiązaniami i należnościami Powiatu Ż. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przez Sąd I instancji prawa procesowego: art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niezbadanie przez Sąd I instancji istnienia przesłanek do stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 oraz przekroczenia przez ZUS granic uznania administracyjnego, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia Sądu I instancji do wskazanych przez skarżącego pozostałych okoliczności wskazujących na całkowitą nieściągalność składek wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący akcentuje wpisanie go do rejestru dłużników niewypłacalnych, a ponadto umorzenie wobec niego przez komornika postępowania egzekucyjnego. Te dwie okoliczności świadczą o istnieniu podstaw do umorzenia należności składkowych na podstawie art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 wspomnianej ustawy. Natomiast Sąd I instancji dokonał oceny tylko jednej przesłanki, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy. Jak zarzuca skarga kasacyjna zdarzenie przyszłe i niepewne, jakim jest istnienie następcy prawnego skarżącego, nie może stanowić podstawy do odmowy umorzenia wnioskowanych należności składkowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszeniu przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 176 p.p.s.a. nakazuje z kolei, by skarga kasacyjna czyniła zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierała oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Tak więc w skardze kasacyjnej należy wskazać konkretne przepisy prawa materialnego i procesowego naruszone przez sąd pierwszej instancji orzeczeniem będącym przedmiotem zaskarżenia. Wymagane określenie podstaw kasacji i ich uzasadnienie obejmuje wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (postanowienie SN z 11 marca 1997 r., III CKN 13/97, OSN z 1997 r. Nr 8, poz. 114). Nie stanowi zatem przytoczenia podstawy kasacyjnej zgłoszenie ogólne zarzutu naruszenia przepisów postępowania bez wskazania konkretnego przepisu, który w ocenie skarżącego został naruszony. Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego autor skargi kasacyjnej winien wskazać na czym polega ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być jego zdaniem prawidłowa i jak należało je zastosować. Z kolei, zarzucając naruszenie prawa procesowego, należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd, precyzując na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, w świetle regulacji zawartej w zdaniu pierwszym art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, mając jedynie obowiązek wzięcia pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania, która jednakże w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Zatem, z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej, przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy wojewódzki sąd administracyjny nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/00, Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna 2001, nr 3, poz. 39, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04, niepublikowane oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2005 r. sygn. akt I FSK 2589/04, niepublikowany). Ponadto istotne jest, by skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez sąd I instancji w procesie orzekania. Przedstawienie wymagań formalnych, jakim powinna odpowiadać skarga kasacyjna, ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż wskazane zarzuty kasacyjne nie są w pełni kompletne i precyzyjne, co odnosi się do obu podstaw kasacyjnych. I tak, w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego nie precyzuje się, czy stawia się zarzut błędnej wykładni, czy też niewłaściwego zastosowania. Natomiast, stawiając zarzut naruszenia prawa procesowego, nie wskazuje się, że te uchybienia Sądu I instancji mogły mieć istotny wpływ na sprawy. Utrudnia to Sądowi II instancji ustosunkowanie się do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Z uwagi na podniesienie w skardze kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.p.s. sprowadza się do nie zbadania istnienia przesłanek do stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek na podstawie przepisów art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6, które zdaniem skarżącego istniały, i nie odniesienia się Sądu I instancji do tych okoliczności, jako samodzielnej podstawy dla uwzględnienia wniosku skarżącego o umorzenie należności składkowych. Jak już wyżej wskazano, stawiając w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie podano, iż uchybienia Sądu I instancji w tym zakresie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak to wymaga przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyby nawet założyć trafność zarzutu skargi kasacyjnej co do braku zbadania przez Sąd I instancji, czy spełnione zostały przesłanki dla stwierdzenia niewypłacalności skarżącego w świetle przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, uchybienie Sądu I instancji i tak nie miałoby wpływu na wynik sprawy. Nie sposób się bowiem zgodzić ze stanowiskiem zajętym w skardze kasacyjnej, że dla domagania się umorzenia należności z tytułu składek wystarcza wykazanie choćby jednej z przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 omawianej ustawy. Wręcz przeciwnie. Jeżeli zaistnieje już tylko jedna niespełniona przesłanka, spośród wymienionych w powołanych wyżej przepisach, stanowi to przeszkodę dla wydania decyzji w przedmiocie umorzenia należności składkowych, stosownie do przepisu art. 28 ust. 2 ustawy. Przesłanką uniemożliwiającą uwzględnienie wniosku skarżącego, jak to niewadliwie ustalił Sąd I instancji, jest istnienie następcy prawnego skarżącego, to jest Powiatu Ż., który ponosi odpowiedzialność za długi skarżącego, stosownie do powołanego przepisu art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Wynika to zresztą także z § 4 uchwały nr [...] Rady Powiatu Ż. z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie likwidacji Powiatowego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Ż. Istnienie następcy prawnego wobec podmiotu zobowiązanego do uiszczenia składek na ubezpieczenia społeczne stanowi przeszkodę dla stwierdzenia całkowitej nieściągalności na potrzeby umorzenia należności, w świetle art. 28 ust. 2 w związku z art. 28 ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Reasumując, nawet zasadność zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej, co do braku zbadania przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 powołanej ustawy, nie miałaby wpływu na wynik sprawy. Nie można też podzielić zasadności zarzutu skargi kasacyjnej co do przekroczenia przez ZUS granic uznania administracyjnego w odmowie uwzględnienia wniosku skarżącego. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zasada załatwiania spraw przy uwzględnieniu interesu społecznego, o której mowa w art. 7 k.p.a., nie ma zastosowania do umorzenia należności ZUS w sytuacjach, w których nie występuje całkowita nieściągalność składek w świetle art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wówczas mamy do czynienia z tzw. decyzją związaną w przedmiocie odmowy umorzenia należności ZUS, nie zaś z decyzją wydaną w ramach uznania administracyjnego w przedmiocie umorzenia wspomnianych należności, gdyż wydanie takiej decyzji nie wchodzi w grę, bowiem naruszałaby ona prawo materialne. Kwestia uznania administracyjnego byłaby aktualna dopiero wówczas, gdyby w sprawie została ustalona całkowita nieściągalność należności ZUS wobec skarżącego, w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a taka zaś sytuacja nie miała miejsca. Nie narusza również prawa brak zakwestionowania przez Sąd I instancji stanowiska ZUS o przedwczesności wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, przynajmniej do czasu zakończenia postępowania likwidacyjnego zakładu skarżącego. Dopiero bowiem po tej dacie będzie pełna jasność co do tego, z jakim wynikiem finansowym zostanie zamknięta działalność skarżącego. Ponadto zaś nie ma przeszkód do złożenia przez skarżącego lub jego następcę prawnego kolejnego wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. Reasumując, nieskutecznie zostały podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, jak już wskazano, skarga kasacyjna nie precyzuje, czy chodzi tutaj o naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię czy też nienależyte zastosowanie. Pomijając już ten mankament skargi kasacyjnej zarzuty skargi kasacyjnej w wyżej przedstawionej formie nie mogą być uznane za naruszenie prawa materialnego, lecz co najwyżej za naruszenie przepisów postępowania. Stawiane bowiem zarzuty kasacyjne wiążą się z kwestią ustaleń faktycznych Sądu I instancji, zaś te nie zostały skutecznie podważone. W tym stanie sprawy na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlega oddaleniu.