II FSK 1494/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Stefan Babiarz, Sędziowie NSA Edyta Anyżewska, WSA del. Lidia Ciechomska - Florek (sprawozdawca), Protokolant Justyna Bluszko - Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 maja 2008 r. sygn. akt I SA/Kr 679/07 w sprawie ze skargi Biura [...] w G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 25 kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zaskarżonym wyrokiem z 16 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Kr 1679/07 uchylił postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z 25 kwietnia 2007 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego. 2. Sąd I instancji przyjął następujący stan faktyczny: Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w K. postanowieniem z 1 marca 2007 r. zwrócił wierzycielowi - B. w G. (dalej "Skarżący") - tytuł wykonawczy nr [...] z 24 października 2006 r., dotyczący zobowiązanego J. G., z uwagi na niespełnienie wymogu z art. 27 §1 pkt 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2005, nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej - "u.p.e.a."). Organ w uzasadnieniu wskazał, że wierzyciel w tytule egzekucyjnym określił, iż podstawa prawna dochodzonej należności wynika z mocy prawa, podczas gdy podstawę prawną winna stanowić decyzja określająca wysokość zobowiązania za postój w strefie płatnego parkowania. Skarżący na powyższe postanowienie wniósł zażalenie. Powołał przepis art. 13 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.) podnosząc, iż obowiązek uiszczenia opłaty wynika wprost z przepisów prawa, zatem tytuł egzekucyjny został prawidłowo sporządzony. Dyrektor Izby Skarbowej w K., postanowieniem z 25 kwietnia 2007 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia uznał za prawidłowe zarówno ustalenia jak i rozstrzygnięcie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K. Wskazał, że w pozycji 30 tytułu wykonawczego, wierzyciel winien określić jako podstawę prawną orzeczenie (kwadrat 1), zamiast z mocy prawa (kwadrat 3), dlatego na podstawie art. 29 §2 u.p.e.a., tytuł wykonawczy został prawidłowo zwrócony wierzycielowi. Skarżący na powyższe postanowienie wniósł skargę do sądu administracyjnego, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia jako naruszającego prawo i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi powtórzył swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dyrektor Izby Skarbowej w K., w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując że postanowienie jest zgodne z prawem, a skarga niezasadna. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż skarga jest zasadna a zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji stwierdził, iż przedmiotem sporu jest ocena prawidłowości wystawionego przez wierzyciela tytułu wykonawczego, a w szczególności problem, czy podstawą prawną w tytule wykonawczym winna być decyzja określająca wysokość zobowiązania czy też należność za postój w strefie płatnego parkowania powstaje z mocy prawa. W ocenie Sądu, przepis art. 13 ustawy o drogach publicznych - w brzemieniu obowiązującym w dacie powstania obowiązku opłaty (07.09.2002 r.) - wskazuje na podmiotowy i przedmiotowy charakter obowiązku ponoszenia opłat drogowych. Obowiązanymi do ich ponoszenia są podmioty korzystające z dróg publicznych. Sąd wskazał, iż opłatą jest takie świadczenie publicznoprawne, którego cechą jest odpłatność. Świadczenie to ponosi się zawsze, gdy w grę wchodzi korzystanie z usług lub czynności organów władzy publicznej. Przytaczając treść przepisu art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych wskazał na jego treść. Stanowi on, że "za przejazd po drogach publicznych pojazdów, o których mowa w art. 13 ust. 2 pkt 3, bez zezwolenia określonego przepisami Prawa o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu oraz za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 2 pkt 4, pobiera się kary pieniężne". W ocenie Sądu I instancji, zarówno z wykładni językowej, jak i systemowej oraz celowościowej analizowanych przepisów wynika, iż obowiązek uiszczania opłat za korzystanie z dróg publicznych, jak też obowiązek zapłaty kary pieniężnej w razie stwierdzenia niewniesienia opłaty za korzystanie z dróg publicznych, spoczywa na podmiocie korzystającym z dróg. Oznacza to, iż w stanie prawnym obowiązującym we wrześniu 2002 r. obowiązek ten wynikał bezpośrednio z przepisu prawa. W okresie tym nie obowiązywały bowiem przepisy przewidujące postępowanie, w wyniku którego dokonywanoby wymiaru kary za nieuiszczanie opłat drogowych w trybie specjalnego i indywidualnego postępowania. Nie istniały więc procedury, na podstawie których ustanawianoby obowiązek zapłaty kary pieniężnej w drodze decyzji lub postanowienia właściwego organu władzy publicznej. Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że podstawę prowadzenia egzekucji administracyjnej, w celu przymusowego wykonania obowiązku zapłaty kary pieniężnej, stanowił przepis art. 3 § 1 u.p.e.a. Źródło powstania obowiązku podlegającego egzekucji wynikało bowiem bezpośrednio z przepisów prawa. Brak więc było podstaw by uznać, iż wystawiony tytuł wykonawczy zawiera braki skutkujące jego zwrotem. 4. Dyrektor Izby Skarbowej w K. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu przez Sąd: art. 145 §1 pkt 1 lit. c), art. 133 §1, art. 134 §1 oraz art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; dalej p.p.s.a. polegające na uchyleniu przez Sąd postanowień organów obu instancji, pomimo nienaruszenia przez organy przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 29 §1, art. 29 §2 u.p.e.a., art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.), art. 27 §1 pkt 3 i pkt 6, art. 3 §1 u.p.e.a. w związku z art. 2 u.p.e.a. i art. 4 u.p.e.a., poprzez ich błędną wykładnię dokonaną przez Sąd. W ocenie autora skargi kasacyjnej, gdyby Sąd dokonał prawidłowej oceny postanowień pod względem zgodności z przepisami postępowania i dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, stwierdziłby brak naruszeń przepisów postępowania przez organ i na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę. Jego zdaniem, prawidłowa wykładnia art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych w związku z art. 3 §1 u.p.e.a. pozwala na prowadzenie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych tylko wtedy, gdy podstawą wystawienia tytułu wykonawczego jest uprzednie wydanie decyzji określającej wysokość powstałego zobowiązania. Naruszenie art. 29 § 1 i art. 29 § 2 u.p.e.a. polegało zaś na tym, iż Sąd błędnie przyjął, że należności objęte tytułem wykonawczym podlegają egzekucji administracyjnej skutkiem czego, błędnie uznał, że organ egzekucyjny nieprawidłowo zwrócił tytuł wykonawczy wierzycielowi. Za poglądem, że należności te nie podlegają egzekucji administracyjnej bez uprzedniego wydania decyzji przemawia fakt, że wysokość opłat podwyższonych i kar pieniężnych za nieuiszczenie opłat drogowych za parkowanie pojazdów na drogach publicznych nie jest wprost określona w ustawie o drogach publicznych. Tym samym zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd naruszył również przepis art. 3 §1 u.p.e.a. w związku z art. 2 i art. 4 u.p.e.a. Zgodnie z tymi przepisami, egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne przekazane do tej egzekucji na podstawie innych ustaw. Dlatego też egzekucję administracyjną obowiązków określonych w art. 2 stosuje się, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów albo, w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego, bezpośrednio z przepisów prawa chyba, że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Egzekucja obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisu prawa dotyczy obowiązków niepieniężnych wynikających z aktów generalnych. W art. 4 u.p.e.a. dopuszcza się na podstawie dyspozycji odrębnej ustawy, egzekucję obowiązków wynikających z aktów innych niż wymienione w art. 3 i art. 3a u.p.e.a., ale także one muszą mieć formę orzeczenia. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej, podstawą wystawienia tytułu wykonawczego winno być wydanie decyzji określającej wysokość powstałego zobowiązania. Dlatego też, tytuł wykonawczy nie poprzedzony wydaniem decyzji stwierdzającej należność pieniężną, podlega zwrotowi na podstawie art. 29 § 2 u.p.e.a. Autor skargi zarzucił Sądowi, iż nie wskazał jakie przepisy naruszyły organy egzekucyjne, nie określił też, w jaki konkretny sposób organy egzekucyjne naruszyły przepisy art. 29 § 1 i § 2 u.p.e.a., art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych, art. 27 §1 pkt 3, art. 3 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 2 u.p.e.a. Sąd nie wykazał też wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Sąd naruszył także przepis art. 27 §1 pkt 3 i 6 u.p.e.a. albowiem wierzyciel nie wystawił w sposób prawidłowy tytułu wykonawczego. Wierzyciel powołał błędną podstawę prawną w pozycji 31 - opłata podwyższona za nieuiszczenie opłat drogowych za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, kara pieniężna za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych. Podobnie w pozycji 42 wierzyciel powołał uchwałę Rady Miasta Gniezno zamiast prawidłowej podstawy prawnej. Naruszenie przez Sąd art. 134 §1 p.p.s.a., polegało zaś na tym, że w ramach obowiązku rozpoznania wszystkich aspektów sprawy, Sąd dokonał błędnej oceny prowadzonego przez organy podatkowe postępowania oraz błędnej oceny zebranego w sprawie przez organy podatkowe materiału dowodowego. Sąd naruszył też przepis art. 141 §4 p.p.s.a. dokonując błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu wadliwości przeprowadzonego przez organy egzekucyjne postępowania oraz przyznaniu wierzycielowi prawa do wystawienia tytułu wykonawczego bez uprzedniego wydania decyzji. W ocenie autora skargi kasacyjnej, wadliwe są ustalenia Sądu, że organy egzekucyjne nie miały podstaw prawnych do zwrotu tytułu wykonawczego wierzycielowi. Błędna jest ocena stwierdzenia organów egzekucyjnych o niespełnieniu przez wystawiony tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 §1 pkt 3 u.p.e.a., skoro tytuł ten nie powołuje jako podstawy prawnej decyzji nakładającej należność pieniężną. Sąd w uzasadnieniu nie odniósł się też do powołania błędnej podstawy prawnej przez wierzyciela w pozycji 31 oraz w pozycji 42 tytułu wykonawczego ani nie dokonał oceny zasadności zwrotu tytułu wykonawczego przez organ egzekucyjny wierzycielowi a w uzasadnieniu nie zamieścił wskazań co dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wspólnym elementem wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej jest stwierdzenie, że obowiązek uiszczenia kary pieniężnej nie wynika bezpośrednio z przepisów prawa, zatem Sąd uchylając postanowienia organów egzekucyjnych naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a oraz art. 151 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej podnosi się również, że wysokość opłat podwyższonych za nieuiszczenie opłat drogowych za parkowanie pojazdów na drogach publicznych, kar pieniężnych za nieuiszczenie opłat drogowych za parkowanie pojazdów na drogach publicznych nie jest wprost określona w ustawie o drogach publicznych, w związku z czym sąd uznając, iż należności objęte tytułem wykonawczym podlegają egzekucji administracyjnej, naruszył również art. 3 § 1 u.p.e.a. w związku z art. 2 u.p.e.a. i art. 4 u.p.e.a. Zarzuty te nie są słuszne. Odnosząc się do spornego zagadnienia, należy przytoczyć treść art. 3 § 1 u.p.e.a., w części istotnej dla sprawy. Zgodnie z tym przepisem, egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one (...) - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Nie budzi wątpliwości, że takiego przepisu szczególnego nie ma i że kary pieniężne zostały wymienione w art. 2 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Zawarte w art. 3 § 1 u.p.e.a. sformułowanie "wynikają bezpośrednio z przepisu prawa" trzeba rozumieć w ten sposób, że prawo określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności w których ten obowiązek się aktualizuje oraz jego zakres. Stąd ustawodawca w takich przypadkach odstępuje od wprowadzenia decyzji, jako formy prawnej działania administracji. Aby obowiązek zapłaty kary pieniężnej mógł być egzekwowany, konieczne jest zweryfikowanie, czy dany akt prawny, w tym wypadku ustawa o drogach publicznych zawiera wyżej wskazane elementy. W rozpatrywanej sprawie relewantne dla poczynienia takich ustaleń są przepisy art. 13 ust. 1, ust. 2 pkt 4, art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych oraz załącznik do tej ustawy. Przepisy te stanowią, że korzystanie z dróg publicznych może być uzależnione od wniesienia opłat drogowych. Opłaty mogą być pobierane m. in. za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach. W razie nieuiszczenia opłaty za parkowanie pobiera się kary pieniężne. Wysokość kar pieniężnych określa załącznik do ustawy. Kara pieniężna za nieuiszczenie opłaty parkingowej wynosi 50 zł. Regulacje te określają zatem obowiązek pobrania kary pieniężnej w wysokości 50 zł za nieuiszczenie opłaty parkingowej przez korzystającego z dróg publicznych. Podmiotem obowiązku jest korzystający z dróg publicznych. Obowiązek aktualizuje się, gdy podmiot ten nie uiści opłaty za parkowanie pojazdu. Treść to nakaz zapłaty 50 zł. Prawidłowo więc Sąd I instancji wywiódł, iż obowiązek zapłaty kary pieniężnej podlega egzekucji administracyjnej a podstawą do prowadzenia tej egzekucji z tytułu nieuiszczenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, w stanie prawnym obowiązującym do dnia 4 listopada 2002 r., był przepis art. 3 ust 1 u.p.e.a. Żródło obowiązku podlegającego egzekucji wynikało bowiem bezpośrednio z przepisów prawa tj. z art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym we wrześniu 2002 r. Zatem zwrot tytułu wykonawczego z uwagi na brak wskazania podstawy prawnej egzekucji w postaci decyzji, Sąd I instancji prawidłowo ocenił jako nieuzasadniony. Wystawiony tytuł wykonawczy spełniał bowiem wymogi określone w art. 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku N.S.A. z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt FSK 2580/04 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym obowiązek opłaty za parkowanie wynika wprost z przepisów prawa. Stanowisko to jest również zbieżne z wyrokiem N.S.A. z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1095/06, Lex nr 1757 oraz z wyrokiem N..S.A. z dnia 18 sierpnia 2009 r., sygn akt II FSK 591/08. Autor skargi kasacyjnej zarzucił również Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten jest nieuzasadniony. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał zarówno podstawę prawna rozstrzygnięcia jak i jej wyjaśnienie. Nie jest zasadny zarzut, że Sąd nie dokonał oceny zwrotu tytułu wykonawczego na podstawie art. 29 § 2 u.p.e.a. Sąd przyjął bowiem w uzasadnieniu, że egzekucja administracyjna była dopuszczalna a wystawiony przez wierzyciela tytuł wykonawczy spełniał wymagania określone w art. 27 § 1 i § 2 u.p.e.a. Uzasadnił również swoje stanowisko w tej sprawie. Nieprawdziwe jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku ogranicza się do kilku ogólnikowych i "pustych" stwierdzeń. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez błędna ocenę postępowania dowodowego, należy stwierdzić, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał na czym polegało naruszenie prawa przed sądem administracyjnym. Proste przywołanie przepisu na stronie 5 uzasadnienia skargi nie wyczerpuje znamion skutecznego zarzutu. Jeżeli chodzi natomiast o zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby Sąd I instancji poczynił inne ustalenia niż wynikające z akt sprawy. W konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadne. Dlatego skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.