III SA/Wr 121/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Asesor WSA Marcin Miemiec, Magdalena Jankowska - Szostak, , Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 maja 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia na terenie gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży, zasad usytuowania miejsc sprzedaży, zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w zakresie § [...] litera [...] ust. [...], ust. [...], ust. [...], § [...], § [...], § [...] ust. [...] litera [...], § [...] ust. [...] uchwały stwierdza nieważność § [...] ust. [...] litera [...], ust. [...], ust. [....], ust. [...], § [...], § [...], § [...] ust. [...] litera [...], § [...] ust. [...] uchwały. Pismem z dnia [...] Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności § [...] ust. [...] litera [...] ust. [...], ust. [...], ust. [...], § [...], § [...], § [...] ust. [...] litera [...], § [...] ust. [...] uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] (nr [...]) w przedmiocie ustalenia na terenie gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży, zasad usytuowania miejsc sprzedaży, zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że w § [...] ust. [...] litera [...], ust. [...], ust. [...], ust. [...] zaskarżonej uchwały Rada Gminy wprowadziła określone zakazy powtarzając w tym zakresie regulację ustawową, natomiast uchwała nie może regulować jeszcze raz tego, co jest zawarte w obowiązującej ustawie. Również § [...], [...] i [...] uchwały dotyczyły kwestii uregulowanych w ustawie, a zawarte w nich unormowania wykraczały poza kompetencję ustawową. Zdaniem organu nadzoru Rada Gminy nie była także umocowana do określenia warunków wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, co zrobiła wprowadzając w § [...] wymóg uzyskania zgody wskazanych podmiotów na usytuowanie punktu sprzedaży w określonym miejscu. Podniesiono również, że Rada Gminy nie miała prawa do określenia godzin otwarcia ogródków piwnych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała skargę za zasadną oraz wskazała, że wydając zaskarżoną uchwałę rzeczywiście wzorowała się na ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ponadto Rada uznała, że zasadne jest żądanie stwierdzenia nieważności wskazanych przez Wojewodę regulacji zawartych w przedmiotowej uchwale, gdyż Rada określając zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przekroczyła swoje kompetencje ustawowe. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, Rada Gminy poinformowała, że nie podjęła uchwały uchylającej zaskarżone paragrafy przedmiotowej uchwały, co zostało również potwierdzone na rozprawie przez pełnomocnika organu nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl natomiast art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalenia. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) po upływie 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia organu gminy, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić ich nieważności. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga Wojewody zasługiwała na uwzględnienie, została ona także uznana za zasadną przez Gminę. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.). Stosownie do art. 12 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. Rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W myśl natomiast art. 14 ust. 6 w innych niewymienionych (w ustawie) miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Podkreślić należy, że przepis art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi określa w sposób wyczerpujący miejsca, w których zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych. Zaskarżony § [....] ust. [...] litera [...], ust. [...], ust. [...], ust. [...] uchwały stanowi natomiast powtórzenie ustawowej regulacji zawartej w art. 14 ustawy. Podobnie w § [...], który określa sytuacje uzasadniające cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, powtórzono unormowanie zawarte w art. 94 i 95 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jak słusznie wskazał Wojewoda, z czym zgodziła się również w odpowiedzi na skargę Gmina, uchwała Rady Gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 14 października 1999 r. II SA/Wr 1179/98, OwSS 2000/1/17). Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95, nie publikowany). Zgodnie natomiast z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Wojewoda zasadnie także podkreślił, że źródła prawa określa art. 87 Konstytucji RP, tworząc określoną hierarchię w zakresie ich mocy prawnej. W ramach tej hierarchii ustawa ma pierwszeństwo przed aktami normatywnymi stanowionymi przez organy samorządu terytorialnego, natomiast materia zawarta w ustawie nie może być przedmiotem regulacji aktu prawa miejscowego. W zaskarżonym § [...] ust. [...] uchwały Rada Gminy przyjęła, że jeśli punkt sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży leży w bezpośredniej okolicy nie mniej niż 50 m od kościoła, placówki oświatowej, wychowawczej, kulturalnej, ośrodka zdrowia, domu opieki społecznej wymagana jest pisemna zgoda kierownika danej placówki. Ponadto jeśli budynek, w którym w lokalu użytkowym będzie prowadzony punkt napojów alkoholowych do spożycia w miejscu sprzedaży, usytuowany jest w zabudowie zwartej, to wymagana będzie opinia właścicieli sąsiadujących bezpośrednio budynków oraz zamieszkujących ten budynek. W ust. [...] Rada określiła warunki techniczne, jakie winny spełniać punkty gastronomiczne, w których dopuszczalna jest sprzedaż napojów alkoholowych oraz określiła godziny otwarcia ogródków piwnych. Przyjmując takie ustalenia Rada Gminy przekroczyła swoje ustawowe kompetencje. Wskazać bowiem należy, że art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi upoważnia radę gminy jedynie do określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 1994 r. (sygn. akt SA/Gd 2824/93, niepubl.) wskazał, że pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak szkoły, przedszkole, miejsce kultu religijnego itp. Zasady dotyczące budowy takich obiektów regulują przepisy prawa budowlanego, a o tym, czy obiekt spełnia wymogi architektoniczne decyduje w oparciu o przepisy prawa budowlanego właściwy organ budowlany. Od zasad usytuowania punktów należy odróżnić zasady udzielania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych (...). Rada Gminy nie może zatem w uchwale określić zasad udzielania zezwoleń na sprzedaż alkoholu, a w szczególności wskazywać podmiotów, których zgoda jest konieczną przesłanką uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Ponadto kompetencje rady gminy do określenia w drodze uchwały warunków sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy nie obejmują reglamentowania godzin sprzedaży tych napojów (wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 listopada 1998 r. II SA 1394/98, Pr.Gosp. 1999/3/46). Wskazać należy, że również regulacje zawarte w § [...] (upoważnienie policji do kontroli przestrzegania zasad sprzedaży i podawania napojów alkoholowych) i § [...] ust. [...] (wskazanie, że zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wydawane na podstawie dotychczasowych zasad są ważne do dnia ich wygaśnięcia) wykraczają poza ustawową delegację zawartą w art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i normują kwestie, do których regulacji Rada nie miała kompetencji. Jak zasadnie podniósł w skardze Wojewoda, organ stanowiący realizując kompetencję musi uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Niedopuszczalne jest domniemanie kompetencji, czy dokonywanie rozszerzającej wykładni normy kompetencyjnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000/5/141). Odstąpienie od wskazanych wyżej reguł stanowi natomiast istotne naruszenie prawa. Skoro zatem ustawa stanowiąca podstawę do wydania zaskarżonej uchwały nie zawierała upoważnienia do uregulowania przez Radę Gminy kwestii dotyczących kontroli przestrzegania zasad sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jak również związanych z ważnością wydanych zezwoleń, to tym samym § [...] i § [...] uchwały zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa. Reasumując powyższe należy stwierdzić, że Rada Gminy wydała zaskarżone przez Wojewodę paragrafy uchwały z istotnym naruszeniem prawa. Fakt powtórzenia w uchwale regulacji zawartych w ustawie, jak również przekroczenia kompetencji ustawowej został przyznany także przez Gminę, która uznała skargę Wojewody za zasadną. Z powołanych względów na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.