II OSK 1214/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] z o.o. z/s w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 192/08 w sprawie ze skargi A. i Z. D. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2008 r. sprawy sygn. akt II SA/Ol 192/08, ze skargi A. i Z. D. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] nr [...] z lokalizacją na działce nr [...] w B. gm. Elbląg, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Przedmiotowy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], Starosta Elbląski zatwierdził projekt budowy i udzielił [...] sp. z o. o. w Warszawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] z lokalizacją na działce nr [...] w obrębie B., w gminie Elbląg. Pismem z dnia 5 grudnia 2007r. A. i Z. D. wnieśli o wznowienie postępowania, które zostało zakończonego wyżej wymienioną decyzją, a nadto o wstrzymanie wykonania decyzji. Starosta Elbląski decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], odmówił wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, wskazując, że żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest skuteczne wyłącznie w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę łącznie dwóch przesłanek. Po pierwsze wnioskodawca musi być stroną postępowania, po wtóre zaś wykazać, że od dnia w którym dowiedział się o decyzji do dnia złożenia wniosku o wznowienie postępowania minął czas nie dłuższy niż jeden miesiąc. W ocenie organu A. i Z. D. nie spełnili pierwszej z wymienionych przesłanek, bowiem działki do nich należące nie znajdują się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, a w związku z tym nie można wnioskodawcom przypisać statusu strony. W wyniku rozpatrzenia odwołania A. i Z. D. od wyżej wskazanej decyzji Starosty Elbląskiego z dnia [...] stycznia 2008 r., Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu orzeczenia organ wyjaśnił, że projekt budowlany stanowiący integralną część decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] określa, że przewidywane obszary występowania pól elektromagnetycznych wytwarzanych przez anteny tej stacji będą ograniczały się do działek o nr [...],[...] i [...], położonych we wsi B.. Wskazał, że A. i Z. D. nie są właścicielami tych nieruchomości i nie wykazali jakiego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, prawidłowo Starosta Elbląski stwierdził, że z żądaniem wznowienia postępowania wystąpiły osoby nie będące stronami postępowania, w rozumieniu przepisów art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A. i Z. D. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając powyższe podnieśli, że decyzje organów obu instancji wydano z rażącym naruszeniem prawa. Niedopuszczalnym było bowiem dokonanie ustaleń faktycznych bez wznowienia postępowania. Zdaniem skarżących emisja pól elektromagnetycznych nie może być traktowana jako jedyna przesłanka oceny oddziaływania planowanej inwestycji na ich działkę, toteż organ powinien był przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Skarżący wskazali również na naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie im wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozstrzygając sprawę ze skargi A. i Z. D. stwierdził, że decyzja Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] lutego 2008 r. została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Sąd wskazał, że wznowienie postępowania administracyjnego stanowi tryb nadzwyczajny, umożliwiający wzruszenie decyzji ostatecznej, toteż obwarowane jest szczególnymi wymogami formalnymi. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia - enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. - oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Jedynie w przypadku stwierdzenia braku przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. albo uchybienia terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a., organ jest uprawniony by wydać - na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. - decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. Powołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd podniósł, że odmowa wznowienia postępowania może nastąpić więc tylko ze względów formalnych, a nie merytorycznych. Wskazując na możliwość wydania przez organ decyzji o odmowie wznowienia postępowania ze względów podmiotowych - gdy żądanie wznowienia postępowania pochodzi od podmiotu, który nie jest stroną postępowania - Sąd podkreślił, że nie dotyczy ona sytuacji, w której wnioskodawca podał jako przesłankę wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W takim przypadku bowiem organ rozpatrujący podanie nie rozstrzyga, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż zagadnienie to będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania organy obu instancji arbitralnie i z naruszeniem procedury orzekły, że podmiot składający wniosek o wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony, pomimo tego, że nie były uprawnione do dokonywania tego typu rozstrzygnięć. Przeciwnie organ pierwszej instancji zobowiązany był wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, ponieważ na tym etapie postępowania zobligowany został przez uregulowania proceduralne do zbadania sprawy od strony formalnej. Nie był natomiast uprawniony by na tym etapie ocenić merytorycznie, czy wnioskodawca posiadał przymiot strony, gdy ten powołał się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jako przesłankę wznowienia. Zatem działania podjęte przez organ pierwszej instancji były niedopuszczalne, gdyż organ niezgodnie z prawem dokonał merytorycznej oceny przyczyny wznowienia. Sąd podkreślił również, że jego rolą nie jest rozstrzygnięcie czy podmiot, który przedłożył wniosek o wznowienie postępowania posiada przymiot strony. To właśnie organ administracji, w drugim etapie postępowania wznowieniowego, będzie decydował w tym względzie. Zdaniem Sądu oceniając, czy dany podmiot posiada interes prawny w złożeniu wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, organ powinien mieć na uwadze nie tylko sytuację prawną tego podmiotu w trakcie postępowania zwykłego lecz także, czy decyzja mająca być przedmiotem oceny we wznowionym postępowaniu w jakikolwiek sposób kształtuje obecnie jego sytuację prawną. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 maja 2008 r. wniosła [...] sp. z o.o. w W. żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., uznając, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołane zostały orzeczenia sądów administracyjnych, które w ocenie skarżącej potwierdzają pogląd, że po wznowieniu postępowania nie bada się, czy osoba wnosząca wniosek posiada przymiot strony postępowania administracyjnego, czy też nie. Zatem, zdaniem strony skarżącej, niezasadnym było stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że organ zobowiązany był do wydania w sprawie postanowienia o wznowieniu postępowania. W piśmie z dnia 18 maja 2009 r., stanowiącym de facto uzupełnienie skargi kasacyjnej z dnia 3 lipca 2008 r., [...] sp. z o.o. w Warszawie wskazała, że podniesiony przez nią zarzut naruszenia prawa procesowego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi w istocie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 oraz art. 151 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwaną dalej: "p.p.s.a.". W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. i Z. D. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Zawarta w skardze kasacyjnej podstawa zaskarżenia wyroku nie daje dostatecznych podstaw do jej uwzględnienia, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Przede wszystkim wskazać należy, że w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przypomnienia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych budziło wątpliwości, czy sformułowanie przez profesjonalnego pełnomocnika zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, poprzez wskazanie wyłącznie przepisów k.p.a., odpowiada wymogom skargi kasacyjnej, określonym w przepisach p.p.s.a. Wskazywano, że stosownie do treści art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., przepisy tej ustawy stosuje się w postępowaniu przed organami administracji publicznej lub innymi organami państwowymi oraz podmiotami, powołanymi z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, natomiast postępowanie przed sądami administracyjnymi regulują przepisy p.p.s.a. Skoro zatem wojewódzki sąd administracyjny nie mógł samoistnie naruszyć przepisów k.p.a., bowiem ich bezpośrednio nie stosuje w postępowaniu sądowo-administracyjnym, to zarzut naruszenia przepisów k.p.a. przez sąd administracyjny mógł odnieść zamierzony skutek w odpowiednim jego zastawieniu z konkretnym przepisem p.p.s.a. Wskazana wyżej wątpliwość została rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny w drodze uchwały podjętej w pełnym składzie tego Sądu, w dniu 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09 (opublikowana na stronie internetowej NSA - https://cbois.nsa.gov.pl). W przedmiotowej uchwale wyrażono pogląd, w myśl którego Naczelny Sąd Administracyjny - stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. - ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, czyli do wszelkich przepisów wskazanych przez stronę, które jej zdaniem zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny. Podkreślono, że odstąpienie od ustosunkowania się do wszystkich zgłoszonych zarzutów należałoby uznać za nieznajdujące uzasadnienia prawnego odstępstwo od określonej w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasady związania granicami skargi kasacyjnej. W świetle przedstawionego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd rozstrzygający sprawę niniejszą uznał, że przytoczony w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podlega rozpoznaniu, pomimo tego, że wskazanie postawy kasacyjnej jest niepełne. Sąd ograniczył się przy tym do badania jedynie zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej z dnia 3 lipca 2008 r., nie biorąc pod uwagę uzupełnienia skargi kasacyjnej zawartego w piśmie z dnia 18 maja 2009 r. Należy bowiem mieć na uwadze, że zgodnie z art. 177 § 1 p.p.s.a. termin do wniesienia skargi kasacyjnej wynosi 30 dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Jest to termin, w jakim strona może składać również kolejne pisma procesowe, w których przytaczać może nowe podstawy – tj. wskazywać konkretne przepisy prawa – i zarzuty kasacyjne. Po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej strona może skutecznie przytaczać nowe uzasadnienie skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.), zaś uzupełnianie podstaw kasacyjnych jest niedopuszczalne. W rozpoznawanej sprawie stronie skarżącej doręczono odpis zaskarżonego wyroku wraz z uzasadnieniem w dniu 11 czerwca 2008 r. Termin do wniesienia skargi kasacyjnej upływał zatem 11 lipca 2008 r. i tylko do tego dnia strona mogła skutecznie zgłaszać zarzuty kasacyjne bądź precyzować już złożone poprzez prawidłowe wskazanie przepisu prawa, który został naruszony. Powyższe oznacza, że doprecyzowanie podstawy kasacyjnej zgłoszone po 11 lipca 2008 r. nie podlegało rozpoznaniu przez Sąd. Odnosząc się wprost do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dokonał prawidłowej wykładni i wskazał na prawidłowy sposób zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienie postępowania. Słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że we wstępnej fazie postępowania, regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 k.p.a. i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Rację ma również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, gdy twierdzi, że organ jest władny wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) tylko wówczas, gdy z treści wniosku wynika, iż brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną lub termin do jego złożenia nie został zachowany. W przeciwnym zaś wypadku organ musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Dopiero stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo, że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 k.p.a. nie został zachowany, stanowi postawę odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) Podkreślić należy, że przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu wykładnia przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego jest zgodna z utrwaloną w tym względzie linią orzeczniczą sądów administracyjnych, a także z poglądami wyrażanymi przez przedstawicieli doktryny. Stanowisko zgodne z prezentowanym w zaskarżonym orzeczeniu wyrażone zostało - oprócz wyroków NSA powołanych w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji – w wyrokach NSA: z dnia 21 stycznia 2007 r., o sygn. akt II OSK 218/06 (lex 341257); z dnia 8 stycznia 2008 r., o sygn. akt II OSK 1778/06 i z dnia 1 lutego 2008 r., o sygn. akt II OSK 1981/06 (opublikowane na stronie internetowej NSA - https://cbois.nsa.gov.pl). Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że zarzut skargi kasacyjnej okazał się nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie bowiem zauważył, że uznanie w fazie stwierdzenia dopuszczalności wznowienia postępowania, bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do przyczyn wznowienia, iż wniosek o wznowienie został złożony przez osobę niebędącą stroną, naruszyło omówione wyżej przepisy. Podkreślić bowiem należy, że ustalenie posiadania przez wnioskodawcę interesu prawnego - którego źródłem jest norma prawna materialnego, ogólna albo konkretna – ma charakter materialnoprawny a nie formalny i może nastąpić wyłącznie w postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.