II SA/Ol 117/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi I.Ż. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie projektu zmiany stałej organizacji ruchu postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis w kwocie 200,- zł (słownie: dwieście złotych). WSA/post.1 - sentencja postanowienia W dniu "[...]" działający z upoważnienia Starosty Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych zatwierdził zmianę organizacji ruchu na ul. S. w G. na podstawie złożonego projektu. Uznając zmianę organizacji ruchu za decyzję administracyjną I.Ż w dniu 3 stycznia 2008r. skierował do Starosty wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej przekształcenia ul. S. w ulicę jednokierunkową. Wnioskodawca zarzucił, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów § 17 ust. 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Wnioskodawca podniósł, iż przytoczony przepis wskazuje, że jezdnia jednokierunkowa powinna mieć jednostronne pochylenie poprzeczne. Decyzją "[...]" Wojewoda po rozpatrzeniu wniosku I.Ż. o stwierdzenie nieważności projektu zmiany stałej organizacji ruchu na ul. S. w G. utrzymał w mocy projekt zmiany stałej organizacji ruchu. Ustosunkowując się do wniosku I.Ż. o stwierdzenie nieważności Wojewoda wskazał, iż w sprawie nie ma zastosowania § 17 ust. 6 cyt. rozporządzenia, ponieważ § 2 rozporządzenia stanowi, iż jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym, iż przedmiotowy odcinek ul. S. jest drogą istniejącą i w trakcie zmiany organizacji ruchu nie był odbudowywany, rozbudowywany, przebudowywany oraz nie podlegał remontowi, które byłby objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, przepis § 17 ust. 6 rozporządzenia nie miał zastosowania. I.Ż. złożył skargę na wymienioną decyzję Wojewody, żądając jej uchylenia oraz przywrócenia poprzedniej organizacji ruchu na ul. S. Skarżący podniósł, iż stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji jest błędne bowiem każda zmiana organizacji ruchu następuje na podstawie projektu, a więc przepisy wymienionego rozporządzenia powinny być jak najbardziej stosowane podczas zmiany organizacji ruchu ponieważ § 2 rozporządzenia stanowi, że "przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu". Skarżący wskazał, iż pochylenie dwustronne drogi jest niezgodne z przepisami prawa, ponieważ cyt. rozporządzenie stanowi, że jezdnia jednokierunkowa powinna mieć jednostronne pochylenie. Wyjaśnił, iż projekt organizacji ruchu nie spełnia warunków bezpieczeństwa i norm przypisanych drodze jednokierunkowej, wobec czego brak jest zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Ponadto wystąpiła niezgodność projektowanej organizacji ruchu z potrzebami społeczności lokalnej. Zmiana organizacji ruchu nie spełniła celu jaki legł u podstaw jej podjęcia, powodując utrudnienia dla dużej liczby mieszkańców. W ocenie skarżącego w sprawie nie dołączono wymaganej przepisami prawa opinii właściwego organu Policji dotyczącej zmiany organizacji ruchu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy). Art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. stanowi, iż sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przytoczone przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, iż sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej winien w każdym przypadku ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. W sprawie skarżący wniósł skargę na decyzję Wojewody wydaną na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), którą Wojewoda utrzymał w mocy projekt zmiany stałej organizacji ruchu. Badając dopuszczalność skargi w niniejszej sprawie należy odpowiedzieć na pytanie, czy pismo Wojewody z dnia "[...]" pomimo nadania mu formy decyzji administracyjnej, jest taką decyzją. Ponadto należy rozważyć także, czy zatwierdzenie organizacji ruchu następuje decyzją administracyjną, co ma wpływ na ocenę dopuszczalności wniesienia skargi w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu zatwierdzenie organizacji ruchu nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega wątpliwości, iż decyzja administracyjna może być podjęta przez organ administracji jedynie w sytuacji, gdy przepis prawa powszechnie obowiązującego upoważnia organ do załatwienia sprawy administracyjnej w formie decyzji. Tymczasem zatwierdzenia organizacji ruchu w drodze decyzji nie przewidują ani przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym, ani przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach krajowych oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 58, poz. 515 ze zm.). Nie sposób także uznać, iż zatwierdzenie organizacji ruchu jest załatwieniem sprawy dotyczącej indywidualnie oznaczonego podmiotu w konkretnie określonej sprawie, nie można więc przyjąć, iż zatwierdzenie organizacji ruchu jest sprawą indywidualną załatwianą w drodze decyzji w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ zatwierdzający organizację ruchu na podstawie projektu nie załatwia bowiem sprawy administracyjnej indywidualnie oznaczonego podmiotu. Organ podejmuje jedynie czynności organizacyjno-techniczne związane z zarządzaniem ruchem. Dalej wskazać należy, iż z brzemienia art. 10 ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym wynika, iż wojewoda sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu i w mieście stołecznym Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 7 września 2006r. I OW 19/06 LEX 321125 wskazał, iż "art. 10 ust. 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie jest regulacją szczególną, o której mowa w art. 17 ust. 1 k.p.a. i art. 7 pkt 4 ustawy o administracji rządowej w województwie, nie stanowi bowiem, że wojewoda jest organem odwoławczym od orzeczeń administracyjnych wydanych na podstawie ustawy". W uzasadnieniu orzeczenia wyjaśniono, iż z art. 10 ust. 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym wynika wyłącznie, iż wojewoda sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach wymienionych w przepisie. Nadzór nad zarządzaniem ruchem w myśl § 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem polega na dokonywaniu oceny organizacji ruchu w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami i bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz rozstrzygania w sprawach spornych dotyczących istniejącej lub projektowanej organizacji ruchu, przy uwzględnieniu interesu ogólnospołecznego oraz konieczności zapewnienia ruchu tranzytowego. Tak sformułowane kompetencje wojewody jako organu sprawującego nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz na drogach gminnych położonych w miastach na prawach powiatu i w mieście stołecznym W., nie czynią z wojewody organu wyższego stopnia w stosunku do organu samorządu terytorialnego, w tym wypadku starosty. Podzielając w pełni stanowisko prezentowane w uzasadnieniu wymienionego postanowienia stwierdzić należy, iż art. 10 ust. 2 cyt. ustawy nie dawał Wojewodzie podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej. Przepis ten upoważnia organ jedynie do sprawowania nadzoru nad zarządzaniem ruchem na wymienionych drogach. Ustawodawca jednak nie przewidział, iż Wojewoda wykonując tenże nadzór wydaje decyzje administracyjne i jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu samorządu terytorialnego zarządzającego ruchem. Przyjąć więc należy, iż Wojewoda nie miał podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, którą utrzymałby w mocy projekt zmiany organizacji ruchu. Pismo Wojewody z dnia "[...]" nazwane decyzją, nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego będąc w istocie czynnością wydaną w sprawie wykonywania nadzoru nad ruchem na drodze powiatowej. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż zmiana organizacji ruchu może mieć charakter sprawy administracyjnej, objętej właściwością sądu administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2006r. VI SA/Wa 109/06 LEX 243069, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003r. OPS 4/03 ONSA 2004/1/8). W wyroku z dnia 25 stycznia 2008r. II SA/Ke 565/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (orzeczenie dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach) wskazał, iż czynność Starosty polegająca na zatwierdzeniu organizacji ruchu, przewidziana w § 2 ust. 1 pkt d cyt. rozporządzenia stanowi czynność prawną o jakiej mowa w art. 88 ust. 1 w związku z art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), która może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Art. 88 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, iż przepisy art. 87 stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Art. 87 ust. 1 tejże stanowi natomiast, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Powyższe oznacza, iż skarżący mógł zaskarżyć do sądu administracyjnego czynność prawną polegającą na zatwierdzeniu organizacji ruchu w trybie przewidzianym w ustawie o samorządzie powiatowym. Skarżącemu przysługuje uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na opisaną czynność Starosty, po uprzednim wezwaniu tego organu do usunięcia naruszenia prawa i wykazaniu własnego interesu prawnego w zaskarżeniu tej czynności. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a, skargę odrzucił. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 lit a ustawy p.p.s.a., który stanowi, iż sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego, jeżeli odrzucenie lub cofnięcie nastąpiło przed wysłaniem odpisu skargi - organowi, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, a także odpisu środka odwoławczego albo skargi o wznowienie postępowania innym stronom. W związku z tym, iż skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, co powoduje, iż w sprawie nie występuje konieczność doręczenia odpisu skargi organowi, postanowienie odrzucające powinno zawierać orzeczenie o zwrocie całego wpisu (por. B. Dauter. B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2005 str. 568-569).