IV SA/Gl 1147/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2008 r. sprawy ze skargi L.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...] Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta B. odmówił przyznania L. K. dodatku mieszkaniowego. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 4, 5 ust. 5 i 7 ust. 1a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), a w uzasadnieniu wskazano, że wnioskowane świadczenie nie może być przyznane z powodu przekroczenia powierzchni normatywnej zajmowanego mieszkania. Powierzchnia ta wynosi bowiem faktycznie [...] m2, podczas gdy normatywna powierzchnia warunkująca omawiany dodatek wynosi [...] m2, przy czym przekroczenie tej powierzchni nie może być większe niż 30 %, czyli do [...] m2. Organ orzekający ustalił przy tym, że wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe w rozumieniu art. 4 w/w ustawy. Do gospodarstwa tego nie można zaliczyć zamieszkującą w lokalu B. W., gdyż nie wywodzi ona swojego prawa do zamieszkiwania z prawa wnioskodawczyni. Takie prawo zależne musi bowiem wynikać ze stosunku rodzinnoprawnego. W odwołaniu wnioskodawczyni zarzuciła, że B. W. jest zameldowana w jej mieszkaniu, mieszka w nim od [...] lat i prowadzi z wnioskodawczynią wspólne gospodarstwo domowe. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, w całości podzielając jej ustalenia i wnioski. W skardze L. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Podniosła, że jest najemcą lokalu zajmowanego przez nią z B. W., która właśnie od niej, jako jej "partnerki życiowej", wywodzi swoje prawo do zamieszkiwania w tym lokalu, a zatem zalicza się do gospodarstwa domowego w rozumieniu wymienionego przepisu. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Jego zdaniem nie można art. 4 cyt. ustawy interpretować w sposób pozwalający na objęcie pojęciem gospodarstwa domowego nawet nieograniczonego kręgu przypadkowych osób. O tym, że w grę mogą wchodzić jedynie osoby związane stosunkami rodzinnoprawnymi świadczy także treść deklaracji o wysokości dochodów, gdzie należy określić stopień pokrewieństwa między osobą ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, a osobą z nią stale zamieszkującą i gospodarującą. Natomiast odnośnie związków partnerskich, to – zdaniem organu – nie obejmują one w obowiązującym stanie prawnym związków homoseksualnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem wydane w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym decyzje rzeczywiście naruszają wskazany przez skarżącą przepis prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, przez błędną jego wykładnię, w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Z bezspornych ustaleń organów administracyjnych wynika, że w przypadku lokalu skarżącej kryteria powierzchniowe z art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 cyt. ustawy byłyby spełnione dla dwuosobowego gospodarstwa domowego. Rozstrzygnięcie sporu zaistniałego w niniejszej sprawie sprowadza się przeto do prawidłowego ustalenia, czy strona skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe czy dwuosobowe w rozumieniu art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Jak głosi ten przepis przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Zatem od odpowiedzi na pytanie czy skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe ze stale z nią zamieszkującą i gospodarującą B. W., która swoje prawo do zamieszkiwania w lokalu wywodzi z prawa skarżącej, zależy wynik sprawy. Na wstępie tej części rozważań za bezsporny uznać należy dalszy fakt istotny dla rozstrzygnięcia, a wynikający z zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału, mianowicie, że B. W. stale zamieszkuje w przedmiotowym lokalu, prowadząc wspólnie ze skarżącą gospodarstwo domowe, bowiem wynika to z niekwestionowanych oświadczeń obu tych osób oraz z czynności zameldowania. Przeto w konsekwencji tego wywodu sporną odnośnie wymogu powierzchniowego pozostaje wyłącznie okoliczność czy wymieniona wyżej osoba wywodzi swe prawa do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu z prawa skarżącej. Stosownie do wykładni językowej, która jest wystarczająca dla ustalenia znaczenia poniższego zwrotu, gdyż jest on dostatecznie precyzyjny, stąd nie wymaga sięgania do innych metod interpretacji prawa, pojęcie "wywodzić" należy odczytać jako "wynikać z", "wyprowadzać z", "uznawać coś za źródło, za początek czegoś" (Nowy słownik poprawnej polszczyzny pod red. Andrzeja Markowskiego, Warszawa 1999 r., str. 1247). Zatem omawiana przesłanka jest spełniona wówczas, gdy ktoś czerpie prawo do zamieszkania z prawa osoby ubiegającej się o dodatek. Ten stan rzeczy ma miejsce wtedy, kiedy bądź to w sferze prawnej, bądź tylko faktycznej zamieszkiwanie ma oparcie w prawie wnioskodawcy, a prawo temu się nie sprzeciwia. Ustawa bowiem nie wprowadza żadnego rozróżnienia ani rozgraniczenia obu tych sfer. Skarżąca oświadczyła, że B. W. zamieszkuje w przedmiotowym lokalu za jej zgodą od [...] lat, zatem legitymuje się swego rodzaju prawem pochodnym od prawa skarżącej i to prawem praktycznie utrwalonym. Przeto ten stan faktyczny świadczy o istnieniu co najmniej nienazwanego stosunku prawnego łączącego obie te osoby w odniesieniu do tego lokalu. W ocenie Sądu mógłby to być stosunek użyczenia nie łączący się z samodzielnym prawem do dodatku mieszkaniowego biorącego w użyczenie. Zatem w tym aspekcie odmienne stanowisko organów wypowiadających się w sprawie okazało się chybione. Wbrew poglądowi prezentowanemu przez te organy wywodzenie prawa do zamieszkiwania nie jest ograniczone w ustawie żadnymi dodatkowymi zastrzeżeniami, w szczególności węzłem pokrewieństwa. Notabene w orzecznictwie została zaprezentowana trafna i podzielana przez Sąd w obecnym składzie – konstatacja, wedle której również powinowactwo uzasadniać może "wywodzenie prawa do zamieszkiwania" (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w prawomocnym, niepublikowanym wyroku z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 1221/06), z którą organy zdają się nie zgadzać, jednakowoż motywy przywołanego wyroku są przekonywujące, przeto wypada do nich odesłać. Powołanie się Samorządowego Kolegium Odwoławczego w niniejszej sprawie na brzmienie deklaracji o wysokości dochodów, mające uzasadnić zawężenie kręgu osób, o jakich mowa do krewnych, nie nadaje się do obrony także z poniżej wyłożonych przyczyn. Akt ten w hierarchii aktów prawnych zajmuje niskie miejsce, bo jest jedynie załącznikiem do rozporządzenia, a to rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.), a więc aktu wykonawczego, który musi być spójny z ustawą i zgodny z zakresem delegacji do jego wydania. Jeśli zatem art. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie upoważniał do określenia kręgu osób, o jakich mowa w art. 4 tej ustawy, to zawarte we wzorze wymaganie podania danych dotyczących stopnia pokrewieństwa osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego wnioskodawcy, mające precyzować krąg osób, o jakich mowa, nie ma prawnego oparcia. Przeto zastrzeżenie to nie może się ostać w świetle odmiennego brzmienia wspomnianego przepisu ustawy. Niepodobna przeto przypisać treści tego załącznika takiego charakteru, jak uczynił to organ odwoławczy w niniejszej sprawie. Zatem z powyższych rozważań wynika pierwsza konkluzja, a mianowicie ta, że pod pojęciem osób wywodzących swe prawa do zamieszkiwania z wnioskodawcą należy rozumieć wszystkie osoby, z jakimi on stale zamieszkuje i gospodaruje, a nie tylko pozostające z nim w stosunku pokrewieństwa, a zatem bez względu na charakter więzi istniejących między nimi. Na marginesie można dodać, że pokrewieństwo bez ograniczenia stopnia skutkuje niejednokrotnie tak szerokim kręgiem osób, który zatracić może ideę forsowaną przez organ drugiej instancji. Ustosunkowując się do argumentacji prawnej zaprezentowanej w odpowiedzi na skargę w tej materii wpierw godzi się wskazać, że powołana uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 maja 2002 r. została opublikowana w urzędowym zbiorze OSNC z 2003 r., nr 2, poz. 20. Dalej wymaga podkreślenia fakt, że wydano ją na gruncie konkretnego stanu faktycznego i prawnego, a mianowicie takiego, w którym prawnuczka zmarłej najemczyni lokalu domagała się ustalenia wstąpienia w stosunek najmu po niej, a przepis art. 691 k.c. w brzmieniu istotnym dla sprawy (identycznym zresztą jak obecnie) nie przewidywał takiej możliwości dla dalszych zstępnych niż dzieci najemcy. Powódka wywodziła dochodzone uprawnienie z faktu pozostawania w faktycznym wspólnym pożyciu z najemczynią, co w ocenie Sądu Najwyższego nie było trafne. Tego stanu faktycznego i wywodów przeprowadzonych na jego tle niepodobna przenosić na grunt sprawy niniejszej z oczywistych względów. Obie rozważane normy prawne mają wszak nie tylko inne brzmienie, ale również inny cel i charakter, które nie wymagają w tym miejscu szerszej analizy. Dość wskazać, że czym innym jest pojęcie faktycznego wspólnego pożycia z najemcą zamieszczone w dyspozycji art. 691 k.c., a czym innym stan wywodzenia praw do zamieszkiwania w lokalu w rozumieniu art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych z prawa osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy. Nadto w obu sprawach chodziło o inny stosunek faktyczny. Stąd wywody w omawianej uchwale odnoszą skutek tylko w sprawie, w której ona zapadła. Wskazane wyżej aspekty zostały identycznie ocenione w wyroku tut. Sądu z dnia 10.01.2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 534/07, który zapadł w sprawie między tymi samymi stronami, i na którego stanowisku, podzielonym przez Sąd w niniejszym składzie, oparto dotychczasowe motywy obecnego wyroku. Są to motywy wystarczające do oceny legalności zaskarżonej decyzji. Dlatego też pominięto poruszoną w tamtym wyroku kontrowersyjną problematykę związaną z występującymi tendencjami do porównywania różnych nieformalnych związków z instytucją małżeństwa. Ustalenie istnienia przesłanek z art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie wymaga bowiem badania charakteru więzi łączących osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy z innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi. Natomiast ustalenie, czy te przesłanki ustawowe występują, należy do organów administracyjnych. Od prawidłowego przeprowadzenia przez nie postępowania wyjaśniającego zależy, czy dodatki mieszkaniowe będą wypłacane wyłącznie osobom do tego uprawnionym z woli ustawodawcy. W obecnej sprawie ustalenia organów administracyjnych wskazują na spełnienie kryterium powierzchni lokalu wymagane przez ustawę o dodatkach mieszkaniowych. Wyjaśnienia wymaga właściwie tylko kwestia dochodów omawianego gospodarstwa domowego. Ponieważ nie była ona dotąd rozważana zasadne jest, by nastąpiło to przed organem I instancji. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. SW