II OSK 187/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 98/08 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie baraku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. II OSK 187 / 09 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę H. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, którą to decyzją orzeczono o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu, po rozpatrzeniu odwołania H. K. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lubaniu z dnia [...] czerwca 2007 roku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ I instancji orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u H. K. choroby zawodowej w postaci obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem. Organ odwoławczy wskazał, że H. K. pracowała od dnia 16 sierpnia 1963 r. do dnia 28 lutego 1971 r. w PPUP Poczta Polska Rejonowy Urząd Pocztowy w J. jako telefonistka; od dnia 1 marca 1971 r. do dnia 31 października 1971 r. w [...] Oddziale Straży Granicznej w L. jako starsza telefonistka; od dnia 8 listopada 1971 r. do dnia 23 lipca 1976 r. w Wojewódzkim Związku Gminnych Spółdzielni "S." Zakład Gospodarczy w L. na stanowisku księgowej, od dnia 24 lipca 1976 roku do dnia 31 lipca 1988 roku w [...] Zakładzie [...] w L. na stanowisku starszej księgowej, od dnia 31 października 1988 roku do dnia 12 września 1994 roku w Gminnej Spółdzielni "S." w L. na stanowisku samodzielnej księgowej, a od dnia 12 września 1994 roku przebywa na emeryturze. W związku ze zgłoszeniem podejrzenia choroby zawodowej, o której mowa w poz. 21 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115 ze zm., dalej zwanym - rozporządzeniem) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Lubaniu w dniu [...] listopada 2006 r. wszczął postępowanie w sprawie choroby zawodowej. W wyniku przeprowadzonych badań H. K. Dolnośląski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we Wrocławiu Oddział w Jeleniej Górze wydał w dniu 5 marca 2007 r. orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Organ odwoławczy wskazał, iż H. K. w związku ze złożonym odwołaniem została skierowana na badania do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu, który w dniu [...] maja 2007 r. wydał orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania przedmiotowej choroby zawodowej. W orzeczeniu podano, iż w audiometrii tonalnej wykazano niedosłuch o przewadze komponenty odbiorczej obustronny, średnie ubytki słuchu dla częstotliwości 1,2, 3 kHz wynoszą UP - 76 dB i UL - 68 dB. Wskazano na brak dokumentacji o stanie narządu słuchu w czasie potencjalnego narażenia na działanie hałasu ponadnormatywnego tj. w latach 1963 - 1971 (praca telefonistki), jak również w latach następnych, a aktualnie przeprowadzona ocena stanu narządu nie upoważniają do rozpoznania choroby zawodowej. Stwierdzono, iż pomimo wielkości ubytku słuchu (pow. 45 dB) i lokalizacji ślimakowej niedosłuchu, to fakt upływu 36 lat od zakończenia pracy w zawodzie telefonistki oraz brak dokumentacji określającej stan narządu słuchu w trakcie zatrudnienia, jak i w latach następnych, a także brak potwierdzenia narażania na ponadnormatywne działanie hałasu powoduje, że nie znaleziono podstaw do uznania zawodowej etiologii choroby. Na stan narządu słuchu u skarżącej niewątpliwie mają wpływ zaburzenia naczyniowe związane z wieloletnim nadciśnieniem oraz procesami miażdżycowymi. Na powyższą decyzję H. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie oceny stanu faktycznego bez rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. Ponadto zarzuciła organom obu instancji, iż nie dokonały rzetelnej oceny narażenia zawodowego na stanowisku pracy. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podniósł również, że decyzja została wydana w oparciu o całość zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Brak jest natomiast pomiarów natężenia hałasu na centralach telefonicznych z lat 1963 - 1971 i nie ma już możliwości przeprowadzenia takich pomiarów, a na obecnych centralach telefonicznych nie ma przekroczenia norm hałasu. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarżąca zakończyła pracę na stanowisku telefonistki w 1971 roku i wówczas ustało oddziaływanie czynnika narażenia zawodowego w postaci hałasu. Z żądaniem ustalenia choroby zawodowej skarżąca zwróciła się w roku 2006 (tj. 36 lat później) nie przedstawiając przy tym jakiegokolwiek dowodu w formie np. zaświadczeń lekarskich, które potwierdzałyby stan narządu słuchu w okresie zatrudnienia w charakterze telefonistki, czy też w okresie późniejszym. Pierwsze udokumentowanie objawów choroby datuje się dopiero na 2004 r. Brak zatem w ogóle udokumentowania objawów tej choroby w czasie przewidzianym rozporządzeniem. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarówno organy administracyjne, jak i sam Sąd badają tylko prawidłowości wydanego w sprawie orzeczenia lekarskiego (jasność, logiczność, spójność, rzetelność uzasadnienia), nie oceniając go merytorycznie. Skoro więc w niniejszej sprawie orzeczenia lekarskie wydane przez dwie niezależne od siebie jednostki służby zdrowia w sposób jasny i konsekwentny nie znalazły podstaw do uznania zawodowej etiologii choroby, gdyż przebieg krzywych powietrznych w audiometrii tonalnej nie jest charakterystyczny dla pohałasowego ubytku słuchu, brak jest dokumentacji określającej stan narządu słuchu w trakcie zatrudnienia i w latach następnych - to nie ma podstaw, by odmówić im wiarygodności i orzec w sposób sprzeczny z tymi orzeczeniami. Przeciwko tym opiniom nie został przedstawiony żaden inny dowód, a więc ich moc dowodowa nie została obalona. Wskazując na powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwaną - p.p.s.a.) oddalił skargę. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła H. K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. na podstawie art. 174 § 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik "sprawy", a mianowicie art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w pełnym zakresie, które usunęłoby powstałe wątpliwości, a w szczególności brak podstawowego dowodu z opinii biegłego laryngologa, który w jednoznaczny sposób stwierdziłby, iż uszkodzenie słuchu u skarżącej nastąpiło w wyniku pracy na stanowisku telefonistki oraz poprzez brak dowodu z tablic statystycznych natężenia hałasu na wskazanym przez skarżącą stanowisko oraz niepowiązanie związku przyczynowego istniejącej choroby ze sposobem wykonywania pracy na stanowisku telefonistki; 2. na podstawie art. 174 § 1 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie § 2 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 4 rozporządzenia poprzez uznanie, iż choroba na którą cierpi skarżąca nie powstała w związku z wykonywaną pracą na stanowisku telefonistki. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że pismo Telekomunikacji z [...] lipca 2007 r. oraz pisma [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] maja 2007 r. stwierdzających, że nie ma możliwości przeprowadzenia pomiarów natężenia hałasu, nie usuwają występujących w sprawie wątpliwości, a brak ustaleń w sprawie nie może być interpretowany na niekorzyść skarżącej. Zdaniem skarżącej Sąd nie ustalił jasno i kategorycznie, iż do uszkodzenia słuchu nie doszło w okresie przez nią wskazywanym. Ponadto autor kasacji wskazywał też na konieczność przeprowadzenia opinii z zakresu laryngologii oraz dowodu z tabel statystycznych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych w części podstawach i podlega uwzględnieniu. Stwierdzić należy, iż wadliwie został skonstruowany zarzut naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. Zarzucając bowiem naruszenie przepisów postępowania skarga kasacyjna powinna wskazać przepis prawa procesowego regulujący postępowanie sądowoadministracyjne i wywieść, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wskazując na zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, naruszenie tych norm powiązać trzeba z przepisami postępowania sądowoadminsitarcyjnego i wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Te wymogi skargi kasacyjnej nie były w ogóle przedmiotem uwagi autora wniesionej kasacji. Wobec tego, że Sądy administracyjne procedują na podstawie przepisów ustawy sądowoadministracyjnej, a nie kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego też nie mogą naruszać przepisów postępowania administracyjnego, a jedynie mogą wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organy administracji przy nieodpowiednim zastosowaniu (w efekcie tej kontroli) norm procedury sądowoadministracyjnej. Przechodząc do kolejnego zarzutu kasacji trzeba stwierdzić, iż wprawdzie uzasadnienie tego zarzutu opartego na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jest wręcz symboliczne, ale Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd, zgodnie z którym, uzasadnienie szczątkowe, spełnia minimum wymogów przewidzianych w tym zakresie dla wymienionego środka zaskarżenia (por. A. Skoczylas, glosa do postanowienia NSA z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Zarzut naruszenia wskazanych w kasacji przepisów rozporządzenia, będących materialnoprawną podstawą wydania decyzji kontrolowanej przez Sąd skarżonym wyrokiem uznać należy za trafny. W dacie wydania skarżonego wyroku był już ogłoszony wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. (sygnatura P 23/07, opublikowano: OTK-A 2008/5/82, Dz. U. RP 2008/116/740). Powyższym wyrokiem Trybunał stwierdził, iż art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, ze zm.) w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stwierdzić trzeba, iż z momentem ogłoszenia powyższego wyroku Trybunału nastąpiło uchylenie domniemania konstytucyjności kontrolowanego przepisu i fakt ten powinien zostać uwzględniony przez Sąd orzekający w sprawie. W rozpoznawanej sprawie problem prawny konstytucyjności rozporządzenia ma wymiar szczególny z uwagi na to, że Trybunał Konstytucyjny we wskazanym wyżej wyroku jednocześnie orzekł, że powyższe przepisy tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Tak więc w czasie orzekania przez Sąd pierwszej instancji normy prawne kwestionowane przez stronę skarżącą t. j. przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. formalnie obowiązywały. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, jakie znaczenie prawne w sprawie rozpoznawanej przez Sąd ma stwierdzenie przez sam Trybunał, że przepis ustawy, będący podstawą wydania analizowanego rozporządzenia, jak i samo rozporządzenie są niezgodne z Konstytucją, przy czym Trybunał orzekł na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji, że przepisy te tracą moc obowiązującą z dniem określonym przez Trybunał. Należy stwierdzić, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07). Wskazać w tym miejscu również należy na stanowisko Sądu Najwyższego przyjęte w wyroku z dnia 23 marca 2007 r.(publ. OSNP 2008, z. 5- 6, poz. 61), który to pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, iż przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest bowiem tak, że do tego dnia jest on zgodny z Konstytucją, a od tego dnia staje się on niezgodny. Przepis uznany za niekonstytucyjny, ma ten charakter od dnia jego wydania i jako akt niższej rangi nie powinien być stosowany. Samo odroczenie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiednim organom stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją. Na problemy, jakie wiążą się z odroczeniem utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu zwracał uwagę także Trybunał Konstytucyjny podnosząc między innymi, że obowiązywanie przez określony czas niekonstytucyjnego przepisu stawia "wyzwanie i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2004 r. sygn. akt SK 1/04). Wydaje się, że w takich przypadkach należy brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez Sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu. Trzeba mieć przy tym na względzie to, że istota skargi wnoszonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego polega na tym, że Sąd ten rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w kontrolowanym akcie podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając przytoczone wyżej okoliczności należy stwierdzić, iż ograniczenia wynikające z odroczenia skutków utraty mocy konkretnej normy prawnej nie dotyczą sytuacji prawnej strony skarżącej, która przez wniesienie skargi do Sądu, tak jak i strona wnosząca skargą konstytucyjną, inicjuje kontrolę konstytucyjności przepisu uznanego za niekonstytucyjny przez Trybunał, bowiem i Sąd Administracyjny jest upoważniony do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy. Jeśli więc Sąd przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności rozporządzenia ma uprawnienie do odmowy zastosowania aktu podustawowego, nie powodując wszak jego trwałej eliminacji z porządku prawnego, a jedynie nieskuteczność aktu inter partes (ad casu), to tym bardziej to uprawnienie przekształca się w obowiązek w momencie trwałego obalenia przez Trybunał Konstytucyjny domniemania konstytucyjności takiego aktu. W konsekwencji trzeba podkreślić, że ten właśnie argument odwołujący się do wskazanego wyżej uprawnienia Sądu przemawia za odrębnym potraktowaniem konkretnej skargi i skutków wyroku Trybunału. Tylko w ten sposób może być też zagwarantowana przez Sąd określona w art. 2 Konstytucji RP zasada sprawiedliwości społecznej, a tym samym realizacja przewidzianych w art. 190 ust. 4 Konstytucji konsekwencji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność z Konstytucją danego aktu. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, mimo odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., przepisy te nie mogły stanowić podstawy zaskarżonego wyroku. Orzeczenia sądowe nie mogą bowiem opierać się na prawie, co do którego stwierdzona została niezgodność z Konstytucją. Nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której na skutek wydania orzeczenia opartego o prawo niezgodne z Konstytucją, postępowanie sądowe niemal natychmiast po jego zakończeniu podlegałoby ewentualnemu wznowieniu. Takie postępowanie nie byłoby ani zrozumiałe, ani racjonalne i kłóciłoby się z nakazem sprawiedliwego, rzetelnego rozpoznania sprawy i udzielenia należnej każdemu efektywnej ochrony prawnej. Rozważania te prowadzą do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nieuwzględniwszy stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z Konstytucją rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. naruszył te przepisy. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien poddać analizie zaskarżoną decyzję przy uwzględnieniu uwag wyżej wskazanych. Wobec usprawiedliwionych w części zarzutów przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.