II GSK 812/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędziowie NSA Tadeusz Cysek Maria Myślińska Protokolant Agnieszka Warso po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. B. "A." Spółki z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O . z dnia 16 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 65/08 w sprawie ze skargi P. B. "A." Spółki z o.o. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 maja 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 65/08 oddalił skargę P. B. "A" Sp. z o.o. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Prezydent Miasta O. nałożył na P. B. "A." Spółka z o.o. w O. karę pieniężną w kwocie 12.742,90 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego ulicy W. w O. poprzez umieszczenie reklam o treści "SPRZEDAŻ MIESZKAŃ", "PRODUKCJA KONSTRUKCJI STALOWYCH" ORAZ "WYNAJEM SPRZĘTU BUDOWLANEGO" w okresie od dnia 22 maja do dnia 12 września 2006 r. Od powyższej decyzji odwołanie wniosło P. B. "A." Sp. z o.o. z siedzibą w O. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy w całości decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Sformułowanie "pobiera się" oznacza, że organ ma obowiązek pobrać karę pieniężną w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Powód zajęcia pasa drogowego jest przy tym w zasadzie obojętny. Oprócz przypadków określonych w art. 40 ust. 14 ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) nie przewiduje, bowiem żadnych innych zwolnień od opłat i kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego. Wskazano również, iż wysokość orzeczonej kary pieniężnej nie budzi wątpliwości. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. w razie zaistnienia przesłanek określonych w przepisach w/w ustawy, które mają charakter bezwzględnie obowiązujący, właściwy organ administracji publicznej ma obowiązek pobrania odpowiedniej opłaty, a w razie stwierdzenia, iż nastąpiło zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - nałożenia kary pieniężnej. W ocenie organu II instancji od uzyskania zezwolenia nie zwalnia fakt bezkarnego zajmowania pasa drogowego przez inne elementy, w tym przypadku podjazd dla osób niepełnosprawnych, część elewacji oraz wejście. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. na powyższą decyzję złożyło P. B. "A." Sp. z o.o. z siedzibą w O. zarzucając naruszenie art. 38, 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, polegające na bezpodstawnym uznaniu, iż w stanie faktycznym sprawy zaistniała podstawa do naliczenia kary za zajęcie pasa drogowego, w sytuacji gdy prawidłowe zastosowanie powyższych przepisów nie dawało podstaw do wydania takiej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, iż skarżący jest właścicielem budynku położonego w O. przy ulicy W. 105. Budynek ten graniczy od strony ulicy z pasem drogowym. Budynek ten został w przeszłości nabyty przez P.B. "A." Sp. z o.o. w Olsztynie wraz z wejściem i podjazdem od strony ulicy, a także opaską wybiegająca około 0,5 metra poza obrys budynku i elementy te prawdopodobnie usytuowane są w pasie drogowym. Nad tymi to istniejącymi obiektami budowlanymi zostały umieszczone reklamy, co stanowiło podstawę naliczenia kar za zajęcie pasa drogowego. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie brak jest dostatecznych dowodów do uznania, iż faktycznie nastąpiło zajęcie pasa drogowego. Być może nie doszło do zajęcia pasa drogowego, a wręcz pas drogowy w sposób bezprawny przebiega na terenie posesji skarżącego. Podkreślono również, iż gdyby nawet uznać, że część budynku skarżącego (wejście, podjazd i opaska) pozostają w pasie drogowym, to brak jest podstaw do naliczenia kar za umieszczenie reklam nad tymi obiektami budowlanymi. Powołując się na treść art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, podniesiono, że powyższe obiekty budowlane mają prawo pozostać w pasie drogowym, gdyż nie powodują zagrożeń i utrudnień w ruchu. O powyższym świadczyć może fakt istnienia tych obiektów od około 40 lat. Istnienie w/w obiektów w pasie drogowym stanowi prawne zajęcie pasa drogowego . P. B. "A." Sp. z o.o. z siedzibą w O. podkreśliło, iż w niniejszej sprawie organ nie kwestionuje zajmowania przez skarżącego pasa drogowego na wejście i podjazd do budynku oraz opaskę. Elementy te zostały w przeszłości wzniesione zgodnie z obowiązującym prawem, na długo przed nabyciem nieruchomości przez PB "A." Sp. z o.o. w O. Wobec tego, jeżeli legalność i prawo do zajmowania pasa drogowego nie jest podważana przy powierzchni ziemi, to tym bardziej nie może być kwestionowane prawo zajęcia tej samej przestrzeni w rzucie pionowym tzw. "słupie powietrznym". Zdaniem skarżącego, jeżeli legalnie zajmuje on pas drogowy bezpośrednio nad powierzchnią ziemi, to znajdujące się powyżej reklamy znajdują się w rzucie pasa legalnie zajmowanego przez niego. W ocenie skarżącego, jeżeli Miejski Zarząd Dróg, Mostów i Zieleni w O. zaakceptował zajęcie pasa drogowego przez obiekty budowlane, to brak jest uzasadnienia tak faktycznego jak i prawnego do naliczenia kar za zainstalowanie reklam nad tymi obiektami. Oddalając skargę P. B. "A." Sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując szczegółowej analizy definicji pasa drogowego na tle uregulowań zawartych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stwierdził, że bez zgody właściwego dla danej kategorii drogi zarządcy drogi, wydanego w formie decyzji administracyjnej, nie można w pasie drogowym prowadzić działalności, sytuować obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego (art. 40 ust.1). Ponadto w myśl art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami zezwolenia, zarządca wymierza sprawcy samowoli karę pieniężną stanowiącą iloczyn powierzchni reklamy, liczby dni zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego i stawki opłaty przewidzianej za legalne zajęcie pasa drogowego. O tym, co jest reklamą, a co reklamą nie jest, decydują przepisy ustawy o drogach publicznych, która zawiera definicję legalną tego pojęcia. Sąd I instancji podkreślił, iż ocena prawna dokonana przez organ w zaskarżonej decyzji prawa nie narusza. Ocena ta, poprzedzona została wyczerpującym zebraniem materiału dowodowego i ustaleniami faktycznymi znajdującymi oparcie w tym materiale dowodowym. Stwierdził, że jeśli obiekt, na którym umieszczona jest reklama znajduje się również w pasie drogowym i jednocześnie jest obiektem budowlanym niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, to zgoda zarządcy drogi (nawet dorozumiana) na zajęcie pasa drogowego przez taki obiekt, nie zwalnia od obowiązku uzyskania takiej zgody na umieszczenie w tym pasie na takim obiekcie reklamy. Wskazując na treść art. 38 ust.1 ustawy o drogach publicznych Sąd I instancji stwierdził, że za bezzasadny należy uznać zarzut skarżącego, iż jeżeli organ nie naliczył kary za znajdujące się w pasie drogowy wejście i podjazd, to bezpodstawne jest naliczenie kary za reklamy znajdujące się nad tymi obiektami budowlanymi. W skardze kasacyjnej P. B. "A." Sp. z o.o. zaskarżyło w całości powyższy wyrok, wnosząc o: - przyjęcie nowych dowodów z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej, gdyż w toku postępowania przed organami administracji i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w O. powołanie tych dowodów było niemożliwe, gdyż skarżący zdołał uzyskać powyższy dowód dopiero na obecnym etapie postępowania, - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. do ponownego rozpoznania, - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego przez: - błędną wykładnię art. 4 pkt 23, art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych polegającą na uznaniu, iż w myśl w/w przepisów skarżący umieścił w pasie drogowym reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy w rzeczywistości nie doszło do umieszczenia reklam, konsekwencją czego było: - niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego, w sytuacji gdy do bezprawnego zajęcia pasa drogowego nie doszło, - niezastosowanie art. 38 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zezwalającego na pozostawienie w pasie drogowym urządzeń tam istniejących bez ponoszenia negatywnych konsekwencji prawnych. 2. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, 8 i 12 kodeksu postępowania administracyjnego, a mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na nieuwzględnieniu słusznego interesu społecznego i obywateli, a także postępowaniu przez organy administracyjne w sposób opieszały i podważający zaufanie do organów administracji skutkiem czego było naliczenie kary za zajęcie pasa drogowego w kwocie znacznie wyższej niż zostałaby ona naliczona gdyby organ administracji postępował zgodnie z obowiązującymi go zasadami opisanymi we wskazanych przepisach procedury administracyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał m.in., że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem WSA w O. zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarżący dokonał, bowiem zakupu nieruchomości budynkowej przy ulicy W. 105 w 2000 r. i już wówczas w pasie drogowym istniały takie urządzenia jak podjazd i wejście, ale także elementy konstrukcyjne służące instalacji szyldów i reklam (4 sztuki) dla potrzeb funkcjonującego wówczas sklepu motoryzacyjnego - co potwierdza oświadczenie likwidatora Spółdzielni "T." - Z. N. z dnia [...] czerwca 2008 r. Miejski Zarząd Dróg Mostów i Zieleni przez okres co najmniej 6 lat - do dnia 22 maja 2006 r. tj. pierwszej kontroli i stwierdzenia zajęcia pasa drogowego, nigdy nie wskazywał na konieczność usunięcia istniejących urządzeń. Dodał, że elementy konstrukcyjne tylko w niewielkiej części wystawały poza elewację frontową i zajmowały przestrzeń nad pasem drogowym (ok. 6 m od krawędzi jezdni). Zdecydowana większość konstrukcji, jako element budynku, znajdowała się w obrębie jego bryły. Wskazując na treść art. 4 ust. 23 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych skarżący stwierdził, że WSA w O. dokonał błędnej wykładni wskazanych przepisów. Dodał, iż w przedmiotowej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 38 ustawy o drogach publicznych zezwalający skarżącemu na legalne pozostawienie w pasie drogowym istniejących konstrukcji jako niekolidujących z prawidłowym funkcjonowaniem drogi. Natomiast umieszczanie na tych instalacjach nośników informacji nie może skutkować naliczaniem kar za zajęcie pasa drogowego. Ponadto w ocenie skarżącego przyjęty przez MZDMiZ sposób postępowania stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady zaufania obywateli do organów państwa, bowiem organ powinien niezwłocznie po dniu 22 maja 2006 roku podjąć działania celem usunięcia stanu niezgodnego z prawem, tymczasem przeprowadził jeszcze 6 "kontroli", po czym dopiero w dniu 2 listopada 2007 r. wydał decyzję o nałożeniu kary. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. Przypomnienie podstawowych zasad dotyczących zakresu badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i wymogów stawianych zarzutom składającym się na podstawy kasacyjne jest w niniejszej sprawie o tyle konieczne, że nie jest prawidłowo skonstruowany zarzut naruszenia przepisów postępowania odpowiadający drugiej z wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych. Zarzut naruszenia art. 7, 8 i 12 k.p.a. nie jest skierowany do przebiegu postępowania przed Sądem I instancji, którego orzeczenie jest przedmiotem kontroli instancyjnej. Nie ulega wątpliwości, że Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu nie można zarzucić wskazywanego w skardze kasacyjnej nieuwzględnienia słusznego interesu społecznego i obywateli, a także prowadzenia postępowania w sposób opieszały i podważający zaufanie do organów administracji. Naruszone zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną przepisy k.p.a. wymienione są bez powiązania z przepisami stosowanej przez sądy administracyjne ustawy procesowej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, co oznacza, że skuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania zależna jest od wymienienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych jego zdaniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a nie jedynie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Sądy administracyjne nie stosują przepisów regulujących postępowanie przed tymi organami, a jedynie oceniają ich stosowanie w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które stosują i które określają sposób oraz środek i tryb prawny tej oceny. Zatem naruszenie przepisów postępowania administracyjnego może być wskazywane i powoływane w skardze kasacyjnej, jeżeli przepisy te nie stanowią jeszcze dostatecznie wyczerpującej podstawy kasacyjnej sformułowanej, przedstawionej i uzasadnionej zgodnie z wymogami wynikającymi z unormowania art. 174 pkt 2 i art. 176 p.p.s.a., jeżeli w treści skargi kasacyjnej nie towarzyszy im zarzut i argumentacja kasacyjna obejmująca adekwatne przepisy p.p.s.a., w sposób, na podstawie i w trybie których sąd administracyjny mógł i powinien rozpoznawać i rozpatrywać legalność kontrolowanego postępowania administracyjnego (por. m.in. wyroki NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r. sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004/2/36 i z dnia 1 czerwca 2004 r. sygn. akt GSK 74/04, zbiór Lex nr 108540, opubl. "Monitor Prawniczy" 2004/14/632; z dnia 11 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 104/05 z glosą A. Kubiak-Kozłowskiej, opubl. OSP 2007/1/7; czy wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 166/05, zbiór Lex nr 194422). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że już zastosowanie wykładni językowej daje podstawę odpowiadającą przedstawionemu poglądowi. Art. 174 pkt 1 p.p.s.a. usytuowany jest w rozdziale pierwszym działu IV tej ustawy. Używane w przepisach działu IV słowo "postępowanie", w różnych odmianach, zawsze oznacza postępowanie sądowoadministracyjne, a nie postępowanie przed organami administracji publicznej (np. użyte w art. 183 § 2 p.p.s.a. bez dodatkowych określeń precyzujących znaczenie). Brak skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania sprawia, że poza zakresem badania sprawy przez Sąd drugiej instancji pozostaje sfera ustaleń faktycznych, w tym umieszczenia i wykorzystywania elementów konstrukcyjnych reklam przez poprzedniego właściciela budynku. Już z tego powodu nie zasługuje na uwzględnienie wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu prywatnego mający służyć wyjaśnieniu ostatnio wskazywanej okoliczności. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. uzupełniający dowód może być przeprowadzony tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Jeżeli wnioskowany jest dowód na okoliczności pozostające poza przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, prowadzenie tego dowodu jest wyłączone. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 ust. 23, art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz błędne zastosowanie art. 40 ust. 12 pkt 1 tej ustawy sprowadzają się do twierdzenia, że skoro nośniki informacji wizualnej umieszczone zostały przez skarżącego na elementach konstrukcyjnych istniejących w okresie gdy nie władał on budynkiem, na którym usytuowane są reklamy, to nie doszło do działania odpowiadającego pojęciu umieszczenia reklamy w pasie drogowym w rozumieniu art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych i nie zachodziły podstawy do zastosowania określonej w art. 40 ust. 12 pkt 1 omawianej ustawy sankcji za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi . Przedstawione rozumowanie jest błędne. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Cytowana regulacja wskazuje, że reklama w rozumieniu ustawy o drogach publicznych to bryła, na którą składają się: zmaterializowany nośnik informacji wizualnej, elementy konstrukcyjne i zamocowania. Zmiany któregokolwiek z tych elementów powodują powstanie innej bryły, to jest nowej reklamy a w konsekwencji umieszczenie jej w pasie drogowym. Stąd też słusznie organy administracji publicznej i Sąd I instancji przyjęły, że doszło do zajęcia pasa drogowego . Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 38 ustawy o drogach publicznych przez jego niezastosowanie. Naruszony zdaniem kasatora przepis wymieniono bez bliższego sprecyzowania jego jednostek redakcyjnych. Art. 38 ustawy o drogach publicznych składa się z trzech ustępów. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych "Istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie". Przepis ten dotyczy sytuacji gdy obiekt lub urządzenie, którego lokalizacja jest zgodna z prawem, znalazł się w pasie drogowym z obiektywnych przyczyn niezależnych od woli podmiotu, któremu przysługują prawa do obiektu lub urządzenia. Są to sytuacje, gdy nie następuje działanie lub zaniechanie polegające na zajęciu pasa drogowego, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W szczególności stan taki występuje w związku z ustanowieniem lub rozszerzeniem pasa drogowego w sposób wywołujący skutek w postaci objęcia liniami rozgraniczającymi pas drogowy gruntu, na którym posadowiony jest obiekt lub urządzenie. Omawiana regulacja nie dotyczy, więc sytuacji gdy w niezmienionym pasie drogowym umieszczono lub nawet pozostawiono reklamę. Regulacje zawarte w pozostałych dwóch ustępach art. 38 ustawy o drogach publicznych pozostają bez związku z przedmiotem rozstrzygnięcia kontrolowanego wyroku. Z wymienionych powodów oddalono skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.