II OSK 1501/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 76/08 w sprawie ze skargi S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz S. C. kwotę 420 (czterysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 16 maja 2008 roku, sygn. akt II SA/Wr 76/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] grudnia 2007 roku utrzymująca w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] października 2007 roku w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Jeleniogórskiego z dnia [...] września 2006 roku o odmowie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów – żużli paleniskowych, stałych odpadów z wapniowych metod odsiarczania gazów odlotowych oraz ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych, na terenie wyrobisk glinianych na działce nr [...] w Ł. w celu rekultywacji gruntów. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2006 roku Starosta Jeleniogórski odmówił wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów, uznając, że planowane działania wnioskującego nie spełniają warunków określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 roku w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami, a więc są niezgodne z wymaganiami przepisów o odpadach. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze wniósł M. C. Decyzją z dnia [...] marca 2007 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje organu I instancji. Organ odwoławczy uznał za słuszne stanowisko w sprawie Starosty Jeleniogórskiego. Kolegium wskazało, że złożony wniosek jest niezgodny z art. 13 ust. 1 ustawy o odpadach, jak również proponowany we wniosku sposób gospodarki odpadami pozostawałby w kolizji z ustanowionym w tym przepisie zakazem takiego gospodarowania. W dniu [...] września 2007 roku S. C., działając przez pełnomocnika M. C., złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej przez Starostę Jeleniogórskiego w dniu [...] września 2006 roku. We wniosku stwierdzono, że decyzja administracyjna wydana w sprawie została wysłana wyłącznie do M. C., który jest jedynie pełnomocnikiem strony. Decyzją z dnia [...] października 2007 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji organu I instancji. W uzasadnianiu decyzji Kolegium podało, że stroną w postępowaniu administracyjnym był tylko M. C. jako wnioskodawca, w związku z czym S. C. nie posiadała legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzeni nieważności decyzji. Wnioskiem z dnia 25 października 2007 roku S. C., działając przez pełnomocnika M. C., domagała się ponownego rozpatrzenia spawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] marca 2007 roku. W uzasadnieni wniosku ponownie podniesiono, że M. C. działał w sprawie tylko jako pełnomocnik A. C., a później jego następcy prawnego S. C. Wskazano także, że M. C. nie prowadził nigdy działalności z zakresu odzysku odpadów, a jedynie dokonała wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Wpis ten dotyczył rekultywacji gruntów rolnych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze utrzymało w mocy swoją decyzje z dnia [...] października 2007 roku. W motywach decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o odpadach stroną postępowania administracyjnego w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów jest ich posiadacz, który prowadzi działalność w tym zakresie. Posiadaczem odpadów jest ten kto nimi faktycznie włada, domniemywa się że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Organ wskazał, że decydujące znaczenie ma kto faktycznie włada odpadami, a ustawowe domniemanie stosuje się w sytuacji podrzucenia odpadów. Podniósł także, że zgodnie z przepisami osoba wnioskująca o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów nie musi być właścicielem nieruchomości, na której będzie prowadzona działalność. Nie musi także przedłożyć zgody właściciela nieruchomości. Tym samym właściciel nieruchomości, nie będący posiadaczem odpadów, nie może być uznany za stronę powyższego postępowania. Organ ponowienie stwierdził, że wniosek o wydanie zezwolenia został złożony przez M. C. w imieniu własnym. We wniosku wskazano jedynie, że odzysk odpadów ma być prowadzony na gruntach należących do A. C. W związku z czym S. C., jako następca prawny A. C., nie posiadała legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w sprawie przez organ I instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkie Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła S. C., działając przez pełnomocnika M. C., domagając się stwierdzenia jej nieważności. W skardze podniesiono, że w przedmiotowym postępowaniu M. C. był tylko pełnomocnikiem A. C., a później skarżącej. Zdaniem autora skargi, nie sposób wykorzystać odpady bez władania jakąkolwiek nieruchomością, jako że nie można ich odzyskiwać bez określonego miejsca. Właścicielem gruntu jest natomiast S. C., a nie jej pełnomocnik. W skardze wskazano, że S. C. nie występowała w postępowaniu przed organem I instancji, ponieważ zastępował ja pełnomocnik. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Wyrokiem z dnia 16 maja 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w razie istnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Wniosek o stwierdzenie nieważności złożyła S. C. Natomiast, jak wynika z akt sprawy, osobą bezpośrednio zainteresowaną, która zwróciła się do Starosty Jeleniogórskiego w dniu 20 listopada 2003 roku o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów na gruntach syna A. C., był M. C. Tym samym był on stroną w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie odzysku odpadów. Zdaniem Sądu I instancji, zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie było zbadanie czy organy rozpoznające sprawę w zwykłym toku zgodnie z obowiązującymi przepisami ustaliły osoby mające przymiot strony w tym postępowaniu administracyjnym. Sąd uznał, że organ II instancji trafnie odwołał się w tym względzie do regulacji zawartych w art. 3 ust. 3 pkt 13 oraz art. 27, a także art. 29 ustawy o odpadach. Z wykładni wskazanych przepisów niewątpliwie wynika, iż stroną postępowania w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów może być posiadacz odpadów, który faktycznie odpadami włada, mimo że nie włada nieruchomością, a na żądanie którego zostało wszczęte postępowanie. Władający powierzchnią ziemi (właściciel nieruchomości) jest więc, jak słusznie zaznaczyło to Kolegium, stroną postępowania, gdy jako wnioskodawca sprawuje faktyczne władztwo nad odpadami lub gdy nie był on wnioskodawcą w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów i nie można wskazać podmiotu faktycznie władającego odpadami (podrzucenie odpadów). Ponieważ skarżąca nie sprawowała faktycznego władztwa nad odpadami, nie mogła ona zostać uznana za stronę postępowania. Również w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji status skarżącej nie uległ zmianie, gdyż w dalszym ciągu nie władała ona odpadami. Sąd zgodził się ze stwierdzeniem Kolegium, że skarżąca nie wykazała w spawie interesu prawnego. Od powyższego wyroku S. C. wniosła skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 14 grudnia 2007 roku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w postępowaniu administracyjnym oraz o zasądzenie na rzec skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 3 pkt 13, art. 26, art. 27 oraz art. 29 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (Dz. U. 2001 r. Nr 62 poz. 628 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że A. C., a w konsekwencji również jego następca prawny, czyli skarżąca S. C., nie sprawowali faktycznego władztwa nad odpadami w czasie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów, a zatem nie mogli zostać uznani za stronę tego postępowania oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 28 i art. 33 w związku z art. 157 § 2 i 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, że stroną postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów był M. C. i że przymiotu tego pozbawiony był ówczesny właściciel nieruchomości na której miał być prowadzony odzysk, czyli A. C., a także naruszenie art. 28 w związku z art. 157 § 2 i 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca S. C. nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z przepisami ustawy o odpadach posiadaczem odpadów jest każdy, kto faktycznie nimi włada z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie ich transport. Wskazano, że jednocześnie ustawa ta wprowadza domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Obowiązkiem organów administracyjnych w sprawie było ustalenie posiadacza odpadów znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości, a w przypadku braku takiej możliwości ustalenie osoby władającej powierzchnią ziemi, na której odpady się znajdują, gdyż osoba ta staje się posiadaczem z mocy ustawowego domniemania. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że ani M. C., ani A. C. nigdy nie byli posiadaczami odpadów, ponieważ nie byli ich wytwórcami. Dopiero uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów na działce nr [...] położonej w Łomnicy uprawniałoby ich do uzyskania odpadów od wytwórcy. Podniósł, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest tylko S. C. W skardze wskazano, że Sąd I instancji nie wskazał żadnych dowodów, z których wynikałoby, iż faktycznym posiadaczem odpadów jest M. C. Jedynym argumentem przemawiającym za faktem, że A. C., a później jego następca prawny S. C., nie byli posiadaczami odpadów, było złożenia wniosku o przedmiotowe pozwolenia przez M. C. Podczas gdy M. C. działał w sprawie wyłącznie jako pełnomocnik A. C., a później jego następcy prawnego. W sprawie, zdaniem autora skargi kasacyjnej, organ pominął ustawowe domniemania, a także wadliwie określił rolę w jakie występował w sprawie M. C. W konsekwencji wadliwie zostały określone strony postępowania administracyjnego. Autor skargi kasacyjnej podniósł również, że przepisy ustawy o odpadach nie ograniczają przypisania przymiotu strony w postępowaniu o uzyskanie zezwolenia, wyłącznie do podmiotu ubiegającego się o takie zezwolenie (wnioskodawcy), sprawującego faktyczne władztwo nad odpadami. W skardze wskazano, że stroną takiego postępowania jest każdy podmiot czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie, a zatem również właściciel nieruchomości, na której mają być odzyskiwane odpady. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej górze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Związanie granicami skargi polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać czy Sąd I instancji naruszył inne jeszcze przepisy poza tymi, które zostały wskazane w skardze kasacyjnej. Oznacza to, że o zakresie postępowania kasacyjnego decyduje wnoszący skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd kasacyjny, nie jest więc uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej czy też ich uściślania. Ponieważ w niniejszej sprawie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły, postępowanie kasacyjne ograniczać się będzie wyłącznie do zbadania zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjna można oprzeć na naruszeniu przepisów prawa materialnego lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj, art. 28 i 33 w związku z art. 157 § 2 i § 3 K.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 3 pkt 13, art. 26, art. 27 oraz art. 29 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach. Przechodząc do oceny zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że w sytuacji kiedy w skardze podnoszone są jednocześnie zarzuty naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów mających charakter procesowy, albowiem jedynie w sytuacji kiedy w sprawie nie zostały one naruszone można przejść do rozważań dotyczących prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Za uzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 28 w związku z art. 157 § 2 i § 3 K.p.a. Zgodnie z treścią przepisu art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Strona w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 K.p.a.) Jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji składa podmiot powołująca się na własny interes prawny, organ ma obowiązek wszcząć w tej sprawie postępowanie, w toku którego nastąpi ustalenie czy faktycznie jednostka ta ma interes prawny do występowania w sprawie. Dokonanie wykładni przepisów prawa wyrażających interes prawny jednostki poza formami regulowanymi przepisami prawa procesowego, a zatem z pozbawieniem jednostki prawa do udziału w postępowaniu, prawa do wysłuchania, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z dnia 17.06.2005 r., sygn. akt OSK 1534/04; wyrok NSA z dnia 17.04.2009 r., sygn. akt II OSK 551/08). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji odmowa wszczęcia postępowania następuje na podstawie art. 157 § 3 K.p.a., zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Treść tego przepisu obliguje organ do kontroli złożonego w sprawie wniosku pod względem spełnienia formalnoprawnych przesłanek warunkujących dopuszczalność tego rodzaju postępowania. Zatem odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest dopuszczalna jedynie, gdy wnioskodawca nie wywodzi własnego interesu prawnego, a jego ustalenie nie wymaga złożonego procesu wykładni W przypadkach gdy ustalenie interesu prawnego wymaga złożonego procesu wykładni, organ nie może przeprowadzić takiej wykładni poza postępowaniem administracyjnym. Zastosowanie art. 157 § 3 K.p.a. powinno mięć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżącą we wniosku o wznowienie powołuje się na swój interes prawny wywodzony z prawa własności do nieruchomości, na której ma być prowadzona działalność gospodarcza polegająca na odzysku odpadów. Ponadto ustalenie czy faktycznie skarżącą posiada interes prawny wymaga przeprowadzenia złożonego procesu wykładni. Tym samym organ administracji zobowiązany był w sprawie do wszczęcia postępowania, dokonania oceny istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego i w razie stwierdzenia jego braku do umorzenia postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że w przypadku gdy rozstrzygające w sprawie są przepisy postępowania, zarzut naruszenia prawa materialnego jest bezprzedmiotowy. W niniejszej sprawie odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 3 pkt 13, art. 26, art. 27 oraz art. 29 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach byłoby przedwczesne. Uwzględniając powyższe, należało uznać przedmiotowa skargę kasacyjną za zasadną, co czyniło koniecznym uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji stosownie do treści art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 cytowanej ustawy.