II OSK 3/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Janina Kosowska sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 251/08 w sprawie ze skargi MW na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz MW kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 251/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi MW na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego – MW kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., wydaną po wznowieniu postępowania, Prezydent Miasta Łodzi, powołując się na przepisy art. 145 § 1 pkt 8 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchylił własną decyzję z dnia [...] października 2007 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przyłącza energetycznego, gazowego, ujęcia wody wraz z lokalnym przyłączem wodociągowym, bezodpływowego zbiornika na ścieki wraz z lokalnym przyłączem kanalizacji sanitarnej na terenie nieruchomości położonej w Ł przy ul. [...] (dz. nr [...], obręb [...]) i odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia było to, że postanowieniem z dnia [...] października 2007 r., wydanym na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., Dyrektor Generalny Lasów Państwowych uchylił w całości własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi z dnia [...] maja 2007 r. dotyczące uzgodnienia projektu powołanej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2007 r. i odmówił uzgodnienia tego projektu decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. złożył MW – inwestor, na którego wniosek została wydana uchylona decyzja z dnia [...] października 2007 r. ustalająca warunki zabudowy. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz rozważenie możliwości zawieszenia postępowania odwoławczego do czasu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jego skargi wniesionej na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] października 2007 r. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta po uzyskaniu uzgodnień z właściwymi organami lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Organ wydający rozstrzygnięcie główne (decyzję o warunkach zabudowy) jest związany oceną dokonaną przez organ uzgadniający. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej na działce o nr ewidencyjnym [...] znajdującej się w Ł przy ul. [...]. Okoliczność ta, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Nie ma znaczenia dla sprawy też to, że stanowiące podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] października 2007 r. zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, gdyż zdaniem organu ewentualne uchylenie zaskarżonego postanowienia, będzie stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. nie znajduje też uzasadnienia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. W skardze na powyższą decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi – MW, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 97 k.p.a., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podtrzymując argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżący nie podzielił podglądu organu odwoławczego o braku podstaw do zawieszenie postępowania odwoławczego, skoro zaskarżone postanowienie wydane zostało w trybie szczególnym, a inwestor, oprócz wniesienia skargi do sądu administracyjnego, nie miał innej możliwości kwestionowania tego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Uwzględniając skargę MW wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podniósł w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje – z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ust. 3 – wójt, burmistrz lub prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 tej ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, wspomniane uzgodnienie wymagane jest od organów właściwych w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy). Wskazano też, że uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 kpa, przy czym, w przeciwieństwie do opinii, jest ono formą o znaczeniu stanowczym, wiążącym organ rozstrzygający w postępowaniu głównym, który uwzględniając stanowisko organu współdziałającego, wprowadza zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydaje negatywną decyzję w sprawie. Sąd I instancji wskazał, że postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] października 2007 r., w związku z którego wydaniem doszło do wznowienia kontrolowanego postępowania, zostało zaskarżone przez MW do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 15/08, stwierdził jego nieważność. Orzeczenie to jest prawomocne. W tych okolicznościach logicznym następstwem wyeliminowania z obrotu prawnego tego postanowienia, jest uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, które oparte były na tym rozstrzygnięciu. Zwrócono przy tym uwagę, że w niniejszej sprawie stanowisko innego organu, wyrażone w trybie art. 106 k.p.a., staje się podstawowym materiałem dowodowym determinującym jej końcowe rozstrzygnięcie, a jego trwałość warunkuje poprawność wydanej decyzji. Organ administracji publicznej posiadając wiedzę, że w stosunku do postanowienia zawierającego uzgodnienie wniesiono środek zaskarżenia, powinien liczyć się z możliwością zmiany zajętego stanowiska i zgodnie z wyrażoną w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej t poczekać do czasu uzyskania przez postanowienie przymiotu trwałości. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Sąd I instancji uchylił decyzje organów obu instancji. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zaskarżanemu wyrokowi zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, to jest art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 15 k.p.a., poprzez mylne przyjęcie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrujący skargę MW na postanowienie uzgadniające Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] października 2007 r., jest kolejną instancją w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy Sąd I instancji nie wskazuje w zaskarżonym wyroku wprost przepisów prawa, które zostały naruszone oraz na czym to naruszenie, mające charakter istotnego dla sprawy, polegało, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że organ naruszył prawo nie zawieszając postępowania odwoławczego w sprawie decyzji o warunkach zabudowy do czasu rozstrzygnięcia skargi na postanowienie uzgadniające projekt decyzji, w sytuacji gdy postanowienie to było ostateczne, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, w sytuacji gdy kontrola decyzji organu odwoławczego dokonana została przez pryzmat, wydanego później niż ta decyzja, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczącego postanowienia uzgadniającego, co wobec uchylenia tego postanowienia, winno ewentualnie skutkować powołaniem w podstawie prawnej zaskarżonego wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., d) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, przedstawienie niepełnej oceny stanu faktycznego i prawnego, brak wykazania, że stwierdzone uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, przedstawienie nieuzasadnionego poglądu prawnego, iż wniesienie skargi do sądu administracyjnego na postanowienie uzgadniające rodziło konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy. Z tych też powodów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a ponadto zaskarżane orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, co zgodnie z art. 184 p.p.s.a. stanowi podstawy do oddalenia skargi kasacyjnej. Podstawową kwestią budzącą wątpliwości, przedstawianą w formie zarzutów skargi kasacyjnej jest to, że Sąd I instancji w zaskarżanym rozstrzygnięciu uwzględnił później wydany, niż zaskarżona decyzja, wyrok (prawomocny) Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zapadł w sprawie dotyczącej postanowienia uzgadniającego, co zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną ewentualnie mogło stanowić podstawę do wydania orzeczenia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., a nie w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Co do zasady należy zgodzić się z poglądem, że wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jednak ten ostatni warunek nie wynika wprost z przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, określającego zakres kognicji sądów administracyjnych i nie można upatrywać naruszenia ww. przepisu, jeżeli Sąd w pewnych sytuacjach odstąpi od jego respektowania. Przypadkiem takim, kiedy sąd może uwzględnić w swoim rozstrzygnięciu okoliczności mające miejsce po wydaniu zaskarżonego aktu, jest fakt wydania prawomocnego orzeczenia, które stosownie do przepisu art. 170 p.p.s.a., wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Takim orzeczeniem prawomocnym wiążącym Sąd również w niniejszej sprawie, jest wyrok z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 15/08, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność postanowienia Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] października 2007 r. (...). Prawomocne orzeczenie Sądu stwierdzające nieważność zaskarżonego aktu ma w tym przypadku charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex tunc i ma bezpośredni wpływ na tok dalszego postępowania wznowieniowego, w którym zostały wydane: decyzja Prezydenta Miasta Łodzi nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. oraz zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (...) z dnia [...] stycznia 2008 r. Należy bowiem przypomnieć, że wznowienie postępowania z urzędu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Łodzi nr [...] z dnia [...] października 2007 r. było następstwem wydania postanowienia Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] października 2007 r. Stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia prawomocnym orzeczeniem Sądu i uwzględnienie tej okoliczności przez Sąd w rozstrzygnięciu zaskarżonego wyroku z dnia 13 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 251/08, spowodowało praktycznie bezprzedmiotowość postępowania wznowieniowego i konieczność jego umorzenia przez organ I instancji (Prezydenta Miasta Łodzi). W sytuacji natomiast kiedy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, nie uwzględniłby w swoim rozstrzygnięciu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 15/08 i oddalił skargę MW na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2008 r., organ II instancji musiałby wznowić na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. postępowanie zakończone powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi. Co prawdopodobnie doprowadziło do podobnego rozstrzygnięcia jak zaskarżone. Nie wymaga natomiast kolejnego wznowienia postępowania administracyjnego stan sprawy ustalony zaskarżonym wyrokiem, którym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą organu I instancji, podobnie byłoby gdyby Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., co sugeruje się w skardze. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podjął najtrafniejsze a jednocześnie odpowiadające prawu rozstrzygnięcie, chociaż błędnie je uzasadnił. Nie ma wątpliwości, że prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2008 r., stwierdzający nieważność postanowienia wydanego w postępowaniu uzgadniającym, wiąże na zasadzie art. 170 p.p.s.a. również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi kontrolujący decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wydaną w postępowaniu głównym (wznowionym postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy). Ocena prawna, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. wiąże w danej sprawie, natomiast związanie prawomocnym wyrokiem (art. 170 p.p.s.a.) może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim rozstrzyga określoną kwestię prawną, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie (wyrok NSA z 20 lipca 2005 r. sygn. akt II GSK 104/05, niepubl.). O tym, że zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu I instancji odpowiada prawu świadczy również i to, iż identyczne rozstrzygnięcie można było wydać w oparciu o przepisy art. 145 § 11 pkt 1 lit. b/ w związku z art. 135 p.p.s.a. Tym samym jednak naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skoro takie samo rozstrzygnięcie zapadłoby gdyby Sąd wskazał jako podstawę przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. Nie ulega natomiast wątpliwości, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest błędne, bowiem nie wskazuje wprost przepisów prawa, które zostały naruszone oraz na czym to naruszenie polegało i że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z czego można wnosić, że takim naruszeniem przepisów postępowania było w ocenie Sądu niezawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania odwoławczego we wznowionym postępowaniu w sprawie decyzji o warunkach zabudowy, do czasu rozpoznania przez Sąd skargi na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] października 2007 r. Ocena Sądu w tym zakresie jest błędna, gdyż ww. postanowienie było ostateczne, a zaskarżenie jego do sądu administracyjnego nie dawało podstaw do zawieszenia innego postępowania w świetle obowiązującego prawa. Należy również zgodzić się z poglądem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a., nie zawiera bowiem wskazania co do dalszego postępowania. Powyższe błędy uzasadnienia wyroku, zostały w skardze kasacyjnej wskazane jako naruszenia przepisów postępowania z czym należy się zgodzić, jednak nie mogło to mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. a poza tym, jak wykazano wcześniej, samo rozstrzygnięcie odpowiada prawu mimo błędnie powołanej podstawy prawnej. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.