II OSK 1330/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 16 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 367/08 w sprawie ze skargi N. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 maja 2008r. sygn. akt II SA/Wa 367/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Nadleśnictwa K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 stycznia 2008r. Decyzją tą organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa utrzymał w mocy decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007r. w części dotyczącej nakazania Nadleśnictwu K. przedłożenia na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy w dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) dokumentów w postaci: - ekspertyzy stanu technicznego wiaduktu nad linią kolejową nr 207 Toruń Wsch.-Malbork w km 114,064 na szlaku K.-Sztum na działce nr [...] w ciągu drogi leśnej nr 0.11, zlokalizowanej na działkach geodezyjnych nr 169/1 i 169/2 (nr oddziału 169), zawierającej orzeczenie odnoszące się do istniejącego stanu technicznego konstrukcji przedmiotowego obiektu oraz określenie zakresu robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia wiaduktu do odpowiedniego stanu technicznego, a także określenie wykonania doraźnych robót budowlanych, umożliwiających jego bezpieczne użytkowanie, - protokołu z okresowej kontroli 5-letniej, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania wiaduktu, jego estetyki wraz z otoczeniem, i uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku. Sąd uznał, że skarga nie może być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że okoliczności faktyczne uzasadniały zastosowanie przez organ administracji art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ – w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska – nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. W wyniku oględzin, dokonanych dnia 17 maja 2006r. stwierdzono nieodpowiedni stan techniczny wiaduktu, który może stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa, życia i mienia (brak barier ochronnych na krawędziach wiaduktu, mocno spękane parapety z częściowymi ubytkami, zarysowane ściany oporowe przy podporach, znaczne ubytki cegły na powierzchniach bocznych oraz w górnej części wiaduktu (pod parapetami) na całej rozpiętości, brak odwodnienia powierzchniowego nawierzchni jezdni). Zły stan techniczny wiaduktu dokumentują także fotografie zamieszczone w aktach wykonane przez pracowników Nadleśnictwa K.. Sąd podkreślił, że w sprawie niniejszej problem sprowadza się do ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie przedmiotowego obiektu we właściwym stanie technicznym. Sąd podzielił stanowisko organu orzekającego, że wiadukt na szlaku K.-Sztum znajduje się w zarządzie Nadleśnictwa K., gdyż leży w ciągu drogi leśnej nr 0.11, do której dochodzą również drogi leśne nr 0.05, 0.07 i 0.16 zlokalizowane na działkach ew. 169/1 i 169/2, należących do Nadleśnictwa K., które włada tymi gruntami w imieniu Skarbu Państwa. Sąd podniósł, że stosownie do art. 4 ustawy o drogach publicznych droga jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, co oznacza że utrzymanie budowli inżynierskiej leżącej w ciągu drogi należy do właściciela, zarządcy drogi. Do wiaduktu dochodzą, czego nie kwestionuje skarżące Nadleśnictwo K. – drogi leśne nr 0.05, 0.07 i 0.16, które w świetle ustawy o drogach publicznych uznać należy za drogi wewnętrzne. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych utrzymanie dróg wewnętrznych należy do zarządcy terenu, na którym są one zlokalizowane. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że leżący w ciągu drogi wewnętrznej obiekt inżynierski (wiadukt) należy uznać za część tej drogi, co oznacza, że podmiotem odpowiedzialnym za jego utrzymanie jest właściciel, zarządca tej drogi, co przy drogach wewnętrznych oznacza właściciela, zarządcę gruntu, na której taka droga się znajduje. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego Nadleśnictwa K., że nałożenie przedmiotowych obowiązków w świetle art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych powinno być skierowane do PKP z uwagi na to, że wiadukt jest zlokalizowany na gruncie pozostającym w zarządzie PKP. Sąd uznał, że wprawdzie konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi należy do zarządów kolei, to jednak treść unormowania art. 28 ust. 2 nie rozstrzyga kwestii dotyczącej podmiotu uprawnionego do sprawowania zarządu wiaduktem drogowym usytuowanym nad linią kolejową. Również brak aktu przekazania w zarząd Nadleśnictwu K. przedmiotowego wiaduktu nie wyklucza możliwości nałożenia obowiązków na Nadleśnictwo, które włada gruntami w imieniu Skarbu Państwa, a przepisy ustawy o drogach i ustawy o lasach pozwalają na ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za odpowiedni stan techniczny tego obiektu. Sąd również podkreślił, że wskazany przez Nadleśnictwo zarzut niewykorzystywania przez Nadleśnictwo wiaduktu do prowadzenia gospodarki leśnej nie ma wpływu na ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za jego utrzymanie, natomiast zarzut zawarty w skardze Nadleśnictwa K., jakoby Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego "rozpatrzył sprawę wbrew swej właściwości" nie znajduje uzasadnienia w świetle przepisów prawa, ponieważ zgodnie z art. 127 kpa jest on właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jako organ administracji publicznej wyższego stopnia. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Nadleśnictwo K., zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, w szczególności: - art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz.U. z 2005r., Nr 45, poz. 435), - pkt 7 załącznika nr 6 "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych" do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454), - art. 4, art. 8 ust. 2, art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), - art. 61 i art. 62 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez uznanie, że wiadukt nad linią kolejową nr 207 Toruń Wsch.-Malbork na szlaku K.-Sztum, na działce nr 443 leży w ciągu drogi leśnej nr 0.11, a w konsekwencji Nadleśnictwo K. jako zarządca tej drogi ma obowiązek utrzymania budowli inżynierskiej – wiaduktu, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.VIII.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 136 kpa poprzez nie rozpatrzenie przez Sąd I instancji zarzutu naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 138 kpa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że działki nr 169/1 i 169/2 stanowią w całości las i w rejestrze gruntów oznaczone są symbolem "Ls", a nie "dr", właściwym dla gruntów zajętych pod drogi. W pkt 7 załącznika nr 6 "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych" do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - grunty zajęte pod wewnętrzną komunikację gospodarstw rolnych, leśnych oraz poszczególnych nieruchomości nie są drogą w rozumieniu rozporządzenia, grunty te wlicza się do przyległego do nich użytku gruntowego. Brak podstaw do oznaczenia działek 169/1 i 169/2 lub ich części jako drogi, są to tereny leśne i nie mają charakteru drogi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Zdaniem skarżącego z wiaduktem nad linią kolejową nr 207 Toruń Wschodni – Malbork graniczy nie droga, ale teren leśny. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że jeżeli można mówić o drodze 0.11, to jest to wyłącznie droga technologiczna, przy czym oznaczenie 0.11 nie stanowi oznaczenia drogi czy traktu, lecz jest oznaczeniem powierzchni szlaku technologicznego w lesie. Nie jest to droga komunikacyjna w znaczeniu takim, o którym mowa w ustawie o drogach publicznych. Droga leśna jako typowa droga technologiczna ma jedynie zapewnić dostęp Nadleśnictwu do określonego sektora lasu w celu prowadzenia w nim gospodarki leśnej. Art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych definiuje drogę jako budowle przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, podobnie art. 8 ust. 1 przez drogę wewnętrzna rozumie drogę dojazdowa do gruntów leśnych. Działka granicząca z wiaduktem (169/1 i 169/2) znajduje się na terenie leśnym. Dlatego nie może być mowy o drodze dojazdowej do terenów leśnych. W skardze kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach, lasem jest w rozumieniu tej ustawy grunt związany z gospodarką leśną, zajęty m.in. pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej drogi leśne. Z tego względu działka nr 169/1 i 169/2 jako teren leśny może być zajęta pod las i teren ten w planie zalesień na 2009r. został przeznaczony do zalesienia. Ponadto, zdaniem skarżącego Nadleśnictwa K. przepis art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wiąże określone w nim obowiązki z posiadaniem określonego tytułu prawnego do terenu, na którym znajduje się droga. Wiadukt zlokalizowany jest na działce nr 443 pozostającej w zarządzie PKP, wiadukt nie został przekazany Nadleśnictwu, które również faktycznie nim nie "zarządza". Wiadukt jest nieprzejezdny i niewykorzystywany, niepotrzebny Nadleśnictwu K.. Prawidłowa wykładnia przepisu art. 8 ust. 2, wzmocniona brzmieniem art. 28 ust. 2 ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że obowiązek utrzymania wiaduktu spoczywa na prawnym zarządcy (właścicielu) terenu, na którym znajduje się wiadukt, czyli PKP S.A. Zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 136 kpa sprowadza się do tego, że organ nie rozpatrzył merytorycznie stanowiska Nadleśnictwa zawartego w odwołaniu, a jedynie w końcowej część uzasadnienia zaskarżonej decyzji odniósł się wprost do treści odwołania, ale uczynił to skrótowo z pominięciem stanowiska skarżącego. Natomiast Sąd I instancji błędnie odczytał zarzut skarżącego zawarty w skardze, gdyż Nadleśnictwo nie kwestionowało, że GINB jest właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, lecz podnosiło, że Główny Inspektor rozpatrując odwołanie jako organ II instancji winien ocenić decyzję Inspektora Wojewódzkiego przede wszystkim pod kątem zarzutów zawartych w tym odwołaniu. Tym samym Sąd dopuścił się naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 136 kpa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego - przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, określony jako naruszenie "art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 136 kpa poprzez nierozpatrzenie przez Sąd I instancji zarzutu naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 138 kpa". Nie można bowiem zarzucić Sądowi I instancji, że błędnie odczytał zarzut skarżącego zawarty w skardze, ponieważ w skardze Nadleśnictwo K. wyraźnie stwierdziło, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego "rozpatrzył sprawę wbrew swej właściwości instancyjnej". Stąd w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Sąd odniósł się do właściwości tego organu na podstawie art. 127 kpa. Usprawiedliwionych podstaw nie ma zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. w sytuacji, gdy Sąd ten rozstrzygał w granicach sprawy, tak jak tego wymaga przywołany przepis i nie dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 kpa. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd dokonał oceny legalności zaskarżonego aktu w całokształcie i w wyniku tego ocenił, iż nałożenia określonych obowiązków na Nadleśnictwo K. dokonano w zgodzie z obowiązującym prawem, po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. W innej płaszczyźnie rozpatrywać natomiast trzeba odmienny pogląd strony skarżącej w kwestii, czy przedmiotowy wiadukt leży w ciągu drogi leśnej nr 0.11, zlokalizowanej na działkach geodezyjnych nr 169/1 i 169/2. W tej mierze strona skarżąca nie zgłosiła zarzutów naruszenia konkretnych przepisów postępowania, a Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi, nie mógł ich domniemywać. Ponieważ nie zostało wykazane naruszenie przepisów postępowania przyjąć należy, że stan faktyczny ustalony w tej sprawie przez organ I i II instancji, a następnie poddany kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie został prawidłowo ustalony. Wynika z niego jednoznacznie, że przedmiotowy obiekt budowlany – wiadukt usytuowany nad linią kolejową nr 207 Toruń Wsch.-Malbork w km 114,064 na szlaku K.-Sztum, na działce nr 443 leży w ciągu drogi leśnej, która w aktach sprawy oznaczona została jako 0.11, do której dochodzą także inne drogi leśne (oznaczone 0.05, 0,0.7, 0.16). Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia stanu faktycznego należy dokonać oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w podstawach kasacyjnych, jak i w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, zgodnie z cytowanym wyżej przepisem art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czy naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego dotyczy błędnej wykładni, czy też niewłaściwego zastosowania. Jednak rozpatrując powyższe zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że w stanie faktycznym tej sprawy są one całkowicie chybione. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował i właściwie zastosował w sprawie normy art. 4, art. 8 ust. 2, art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), art. 61 i art. 62 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i zasadnie wywiódł, że utrzymanie przedmiotowego wiaduktu, leżącego w ciągu drogi leśnej 0.11 będącej drogą wewnętrzną, należy do zarządcy terenu, na którym jest ona zlokalizowana (działki nr 169/1 i 169/2), czyli Nadleśnictwa K.. Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że "wiadukt" jako obiekt mostowy (pkt 13 art. 4 ustawy o drogach publicznych) jest drogowym obiektem inżynierskim (pkt 12), wobec czego stanowi część drogi (pkt 2). Wiadukt znajduje się wprawdzie nad linią kolejową położoną na działce nr 443, zaliczonej w wypisie z ewidencji gruntów do "terenów kolejowych", jednak Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu, że leży on w ciągu wspomnianej drogi wewnętrznej, położonej na działkach nr 169/1 i 169/2, pozostającej bezspornie w zarządzie Nadleśnictwa K., z czym wiąże się obowiązek Nadleśnictwa K. jego utrzymania. Zgodnie bowiem z treścią art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) utrzymanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga. Nie zmienia tego, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej treść art. 28 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy, który stanowi, że do zarządcy kolei należy konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych. W zarzutach kasacyjnych podniesiono także naruszenie art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz.U. z 2005r., Nr 45, poz. 435) i pkt 7 załącznika nr 6 "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych" do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U Nr 38, poz. 454). Zgodnie z powołanym przepisem art. 3 pkt 2 "lasem" jest m.in. grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej "drogi leśne". Należy też zauważyć, że "drogi leśne" to drogi położone w lasach niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych ( art. 6 pkt 8 ustawy o lasach). Nie ma zatem przeszkód, aby drogi te zaliczyć, tak jak to uczyniono w sprawie niniejszej do dróg wewnętrznych. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi. Nie zmienia tego powołana w skardze kasacyjnej treść pkt 7 załącznika nr 6 "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych" do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U Nr 38, poz. 454). Powołany pkt 7 tego załącznika dotyczy ust. 3, z którego wynika, że grunty zajęte pod wewnętrzną komunikację gospodarstw leśnych nie są drogą w rozumieniu w/w rozporządzenia i grunty te wlicza się do przyległego do nich użytku gruntowego. Stąd w ewidencji gruntów teren działek nr 169/1 i 169/2 ujęty jest jako "las". Nie zmienia to faktu, że część tego kompleksu leśnego wykorzystywana jest jako drogi leśne, które łączą obie działki, a w ich ciągu znajduje się przedmiotowy wiadukt. Przeznaczeniem takiej budowli jak wiadukt jest, zgodnie z pkt 13 art. 4 ustawy o drogach publicznych przeprowadzenie drogi, samodzielnego ciągu pieszego, szlaku wędrówek zwierząt dziko żyjących lub innego rodzaju komunikacji nad przeszkodą terenową. Zarzut naruszenia przepisu art. 61 i art. 62 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie został w ogóle w skardze kasacyjnej uzasadniony. W świetle powyższego nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oddalił skargę kasacyjną.