II OSK 1425/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 18 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 294/08 w sprawie ze skargi D. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji oddala skargę kasacyjną. II OSK 1425/08 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 20 maja 2008 r. wydanym w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 294/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. i B. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. ([...]) w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania organu I instancji. W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano m. in. że decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność decyzji Prezydenta miasta Konina z dnia [...] marca 2007 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oraz szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe. Zgodnie z przytoczonym stanowiskiem organu, kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja obarczona była wadą rażącego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) do działek budowlanych oraz budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania, oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Z kolei § 14 ust. 2 w/w rozporządzenia dopuszcza zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m., umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. W przedmiotowej sprawie ciąg pieszo-jezdny stanowiący jedyny dojazd i dojście do działki nr [...] na której ma być realizowana inwestycja zatwierdzona kontrolowaną decyzją ma szerokość 3 m co rażąco narusza § 14 w/w rozporządzenia. Nadto Wojewoda Wielkopolski podkreślił, iż naruszono warunki decyzji Prezydenta miasta Konina wynikające z rozstrzygnięcia z dnia [...] marca 2007 r., a dotyczące zgody na lokalizację zjazdu z ulicy [...] na teren działki o numerze [...] z zachowaniem warunków szerokości zjazdu, który winien wynosić tyle ile szerokość ulicy [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie przed tym organem. Przytaczając treść art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlanego podkreślił iż D. i B. Ż. nie byli stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Ich nieruchomość znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji, której dotyczy pozwolenie na budowę gdyż oddzielona jest od działki 297/3 dwiema działkami o nr. 297/2 i 297/1. Dodatkowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż zatwierdzony kontrolowaną decyzją projekt budowlany nie narusza przepisów w/w rozporządzenia wykonawczego w zakresie odległości posadowienia budynku od granicy działki. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozstrzygnięcie organu II instancji było prawidłowe. Prawo żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie co wynika z treści art. 157 § 2 Kpa. Z kolei w myśl art. 28 Kpa stroną jest nie tylko ten kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek lecz także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie. Te zasady wynikające z przepisów art. 61 § 4 Kpa oraz art. 28 Kpa obowiązują również w postępowaniu o stwierdzenie nieważnośći decyzji o którym mowa w art. 157 § 2 Kpa. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności danego aktu jest więc nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanego orzeczenia lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności tegoż orzeczenia. Sąd I instancji podkreślił, iż przepisy prawa materialnego tj. ustawy Prawo budowlane po ich nowelizacji ograniczyły krąg podmiotów będących stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 tejże ustawy za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uznaje się jedynie inwestorów oraz właścicieli i użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem tego postępowania. Jeśli chodzi natomiast o obszar oddziaływania obiektu to zgodnie z art. 3 pkt. 20 w/w ustawy jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. W orzecznictwie przyjmuje się, iż za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określany dla tegoż obiektu w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na jego budowę na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Oznacza to, że właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budowlą aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę muszą wykazać konkretny przepis prawa przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Jak wynika z projektu zagospodarowania działki nr 297/3 przedłożonego przez inwestora działka należąca do skarżących (nr. 314) położona jest w znacznej odległości od projektowanego obiektu budowlanego w związku z czym nie można przyjąć, że występują związane z tym obiektem ograniczenia w sposobie zagospodarowania ich działki. Oznacza to, że działka skarżących nie znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji lokalizowanej na działce 297/3. W ocenie Sądu trudno byłoby nawet przyjąć, że skarżący posiadają interes faktyczny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2007 r. W istocie z ich twierdzeń wynika, iż kwestionują oni podział działki nr [...] na działki budowlane albowiem nie zapewniono do nich dojazdu drogą spełniającą wymagania ustawy o drogach publicznych. Skoro więc organ I instancji bez uprzedniego zbadania czy wnioskodawcy mają materialnoprawną legitymację do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji wszczął postępowanie nieważnościowe i orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji to organ odwoławczy uznając, iż decyzja ta wydana została na wniosek podmiotu niebędącego stroną mógł wyłącznie uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzyć postępowanie zakończone ta decyzją. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżyli w całości D. i B. Ż. zarzucając mu: 1) obrazę prawa materialnego tj: a) przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżący nie posiadają statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę; b) przepisu art. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez usankcjonowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanu wytworzanego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego polegającego na przyzwoleniu na funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę godzącej w prawnie chronione interesy osób trzecich; c) przepisu § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez usankcjonowanie pozwolenia na budowę wydanego wbrew literalnemu brzmieniu wymienionego przepisu; 2) naruszenie przepisu postępowania w zakresie mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 28 Kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia m. in. o ten przepis w sytuacji gdy zastosowana jednocześnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny norma wynikająca z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest lex specialis w stosunku do art. 28 Kpa wyłączając jednocześnie jego zastosowanie. Powołując się na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok nie narusza prawa. W związku z zarzutami sformułowanymi przez autora kasacji wskazać należy, iż stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami tejże skargi, albowiem sprawę rozpoznaje w jej granicach. Z urzędu bierze natomiast pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (w niniejszej sprawie nie miała ona miejsca). Oznacza to, że o ile w sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 183 § 2 ppsa to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oceniając zasadność wniesionej skargi kasacyjnej we wskazanych wyżej granicach i wobec treści sformułowanych w niej zarzutów należy stwierdzić, iż zostały one sformułowane wadliwie. Na wstępie wypada zauważyć, iż błędem było wskazywanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jako przepisu prawa materialnego i wykazywanie, iż przepis ten został poddany błędnej wykładni ze strony sądu I instancji. Przepis ten podobnie jak art. 28 Kpa ma charakter procesowy, zaś jego naruszenie nie może polegać jednocześnie na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przez sąd, wszak Sąd I instancji przepisu tego nie stosował, oceniał natomiast jego zastosowanie przez organ drugiej instancji tj; Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W ramach podstawy skargi kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt. 2 ppsa, którą skarżący miał obowiązek powołać należało wskazać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego którym uchybił Sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Samo przytoczenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego było niewystarczające (por. m. inn. wyroki NSA z dnia 18 września 2007 r. sygn. akt II FSK 1204/06, niepubl., oraz z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn akt II FSK 984/06, niepubl.). Jako uchybienie przepisom postępowania które mogło mieć wpływ na wynik sprawy należało więc zarzucić sądowi np. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nieuwzględnienie skargi mimo narszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego. Tego zaś autor skargi kasacyjnej nie czyni (zob. także wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 887/06, niepubl.). Niezależnie od wadliwości powyższego zarzutu i niejako na marginesie poczynionych uwag, wskazać należy, iż wbrew sugestiom autora kasacji rozstrzygnięcie organu II instancji wydane w postępowaniu administracyjnym było prawidłowe co oznaczało, iż brak było podstaw prawnych pozwalających na uwzględnienie wniesionej do Sądu skargi. Sąd I instancji trafnie ocenił prawidłowość odwołania się przez organ do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przy określeniu przymiotu strony kwestionujących rozstrzygnięcie małż. Ż.. Za w pełni przekonujący należy bowiem uznać pogląd Sądu, który sprowadza się do uznania, iż aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową muszą wskazać konkretny przepis prawa przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na postawienie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Oczywiście tak określone pojęcie strony obowiązuje również w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym w celu podważenia decyzji uzyskanej w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Za takim stanowiskiem, które akceptuje Sąd pierwszej instancji przemawia bogate orzecznictwo sądowe, którego przedmiotem była m. in. wykładnia art. 28 ust 2 Prawa budowlanego. Dla przykładu warto tu wskazać wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, niepubl. W jego uzasadnieniu podkreślono m. in., że wadliwe jest stanowisko, iż krąg podmiotów uznawanych za strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę określa się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a jednocześnie do ustalenia kręgu podmiotów w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiego pozwolenia lub wznowienia postępowania w takiej sprawie służy art. 28 Kpa. Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są wprawdzie prowadzone w ramach nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, lecz nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu czyli udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w trybie zwykłym jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi normę szczególną w stosunku do art. 28 Kpa. Przymiot strony mógłby być oceniany w przypadku skarżących inaczej tzn. wg kryteriów wskazanych w art. 28 Kpa tylko wtedy gdyby kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego była wydana przed dniem 11 lipca 2003 r., a więc przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r., o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718), która doprowadziła do zmiany pojęcia strony w sprawie pozwolenia na budowę. Z istoty postępowania nieważnościowego wynika bowiem, że poddaje się w nim kontroli decyzję która uprzednio była wydana w postępowaniu zwyczajnym a skoro tak to ustalenia kręgu osób w postepowaniu nadzwyczajnym należy dokonać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania tej decyzji (podobnie NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 339/06, niepubl.). Jeśli więc Sąd I instancji akceptował powyższe poglądy czemu dał wyraz w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku to trudno postawić mu w sposób skuteczny zarzut naruszenia art. 28 Kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia na jego podstawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest bezpodstawny i wynika także z niewłaściwego zrozumienia tych fragmentów uzasadnienia wyroku, które Wojewódzki Sąd Administracyjny poświęcił interpretacji tegoż przepisu. Ich analiza prowadzi do wniosku, iż mają one charakter ogólny i żadnym razie nie można ich wiązać z podstawą rozstrzygnięcia wskazaną przez organ II instancji, a następnie zaakceptowaną przez Sąd. Jeśli chodzi natomiast o pozostałe dwa zarzuty tj. zarzut obrazy przepisu art. 5 Prawa budowlanego, oraz zarzut naruszenia § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690) to uznać należy je w realiach przedmiotowej sprawy za bezprzedmiotowe, a to ze względu na to, iż w sposób zasadny zakwestionowany został przymiot strony w przypadku małż. Ż.. Skoro więc nie mogą oni podważać (w postępowaniu nieważnościowym) pozwolenia na budowę uzyskanego przez J. K. to logicznym jest, iż zbędne jest odnoszenie się do formułowanych przez nich zarzutów o charakterze materialnoprawnym dotyczących rozstrzygnięcia którego de iure kwestionować nie mogą. Podstawą rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu administracyjnego jest art. 184 ppsa.