II OSK 1459/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Liszki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 214/08 w sprawie ze skargi J. W. i G. W. na uchwałę Rady Gminy Liszki z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Liszki oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 maja 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej przez J. i G. W. uchwały Rady Gminy Liszki z dnia 26 czerwca 2003 r., nr VI/100/03 w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Liszki. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że pismem z dnia 26 listopada 2007 r. J. i G. W. wezwali Radę Gminy Liszki do usunięcia naruszenia prawa poprzez podjęcie uchwały o uchyleniu § 4 pkt 1 ppkt 2, pkt 2, pkt 3 i pkt 4 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Liszki, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy Liszki nr VI/1000/03 z dnia 26 czerwca 2003 r. W uzasadnieniu wezwania skarżący stwierdzili, iż określone w regulaminie "opłaty przyłączeniowe" pozbawione są podstawy prawnej i naruszają art. 15 i 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Skarżący podkreślili, iż rada gminy nie ma uprawnień do wprowadzania odpłatności za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Rada Miasta Liszki uchwałą z dnia 18 stycznia 2001 r., nr XVII/152/08 nie przychyliła się do wezwania skarżących, wskazując na bezprzedmiotowość wniosku spowodowaną utratą mocy obowiązującej uchwały Rady Gminy Liszki z dnia 26 czerwca 2003 r., w związku z uchyleniem tej uchwały - uchwałą z dnia 15 marca 2007 r. W związku z powyższym J. i G. W. zaskarżyli w części uchwałę Rady Gminy Liszki z dnia 26 czerwca 2003 r., tj. odnośnie § 4 pkt 1 ppkt 2, pkt 2, pkt 3 i pkt 4 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Liszki, stanowiący załącznik do przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Liszki wniosła o umorzenie postępowania z tego względu, iż zaskarżona uchwała utraciła moc wiążącą i nie wywołuje już żadnych skutków prawnych. Ponadto, zdaniem Rady, skarżący nie posiadają interesu prawnego do wniesienia skargi, albowiem nie został on naruszony. Skarżący dobrowolnie ponieśli opłaty i nie może być mowy o jakimkolwiek przymusie ze strony organu. Rada podniosła, że budowa infrastruktury kanalizacyjnej, która objęła całą wieś, przesądziła o posłużeniu się przez organ nazwą "opłaty przyłączeniowej", w rzeczywistości jednak był to ryczałt pokrycia kosztów wykonanych prac u osób ubiegających się o przyłączenie do budowanej sieci, obecnie regulamin nie przewiduje żadnych opłat za przyłączenie do sieci kanalizacyjnej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przedmiotowa uchwała wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a wskazane w uchwale obowiązkowe opłaty zostały uchwalone bez podstawy prawnej. Sąd podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 17 maja 2002 r. (sygn. akt I SA 2793/01, LEX nr 149541), w myśl którego przepisy art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie dają radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej (lub kanalizacyjnej). Sąd podkreślił, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Zakwestionowane opłaty mają zaś cechy jednostronnie nałożonej na mieszkańców daniny publicznej. Nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Takim przepisem nie jest art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. nr 9, poz. 43 ze zm.). W przepisie tym poszukiwać można jedynie podstawy prawnej do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego, nie można zaś w żadnym względzie uznać tego przepisu za podstawę prawną do nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. Zdaniem Sądu przepis art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747), nie daje radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej. Także wskazany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, nie daje gminie takiego upoważnienia, ponieważ wprost z treści tego przepisu wynika, iż rada może podejmować uchwały jedynie w granicach określonych w odrębnych ustawach. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona uchwała, w zakresie w jakim nakłada na mieszkańców gminy obowiązek uiszczania opłat wskazanych w Regulaminie, wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady, ustalone odrębnymi przepisami, ponieważ nie została podjęta na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, a nie należy także do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W ocenie Sądu, okoliczność, że zaskarżona uchwała została uchylona przez radę gminy w całości, nie uniemożliwiała sądowi orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Uchylenie uchwały przez radę gminy wywarło bowiem skutki prawne z mocą jedynie ex nunc, podczas gdy orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały działa z mocą wsteczną (ex tunc), eliminując wstecz wszelkie skutki prawne, jakie wywołała zakwestionowana uchwała. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Rada Gminy Liszki zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które w okolicznościach sprawy miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku pomimo nieistnienia przedmiotu wyrokowania na skutek utraty mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały z dnia 26 czerwca 2003 r., a zarazem wykluczenie możliwości zastosowania uchylonej uchwały do sytuacji skarżących z okresu poprzedzającego jej uchylenie, zamiast umorzenia bezprzedmiotowego postępowania. Ponadto zarzucono naruszenie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) polegające na uwzględnieniu skargi pomimo braku interesu prawnego skarżących do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy Liszki z dnia 26 czerwca 2002 r. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie wyroku w całości i umorzenie postępowania, a ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Możliwość rozpoznania sprawy ze skargi wniesionej na uchwałę która została wcześniej uchylona zależy od okoliczności konkretnej sprawy i przedmiotu uchwały. W rozpoznawanej sprawie nie można , wbrew temu co twierdzi się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zasadnie twierdzić że ta uchylona uchwała nie ma zastosowania do sytuacji skarżących z okresu poprzedzającego jej uchylenie .Przepisy których nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny wprowadzały opłatę pobieraną tytułem przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W oparciu o te przepisy zawierane były umowy cywilne w których opłaty określone były zgodnie ze wskazanymi postanowieniami regulaminu. Skarżący takie umowy zawarli i uiścili ustalone w nich opłaty. Wysokość tych opłat nie podlegała negocjacji między stronami umowy, wynikała ona z odpowiednich postanowień regulaminu. W orzecznictwie sądowym pogląd iż przepisy art. 19 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie dają radzie gminy podstaw do wprowadzania odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Dla oceny regulacji prawnej w tym zakresie nie ma znaczenia forma w jakiej opłata ta była pobierana, czy bezpośrednio na podstawie uchwały czy też na podstawie umów cywilnych uwzględniających regulację zawartą w regulaminie. Choć zawarcie umowy , opartej na postanowieniach regulaminu wprowadzających przedmiotową opłatę ,nie miało charakteru przymusowego to z uwagi na jej przedmiot można stwierdzić ,że ich zawieranie związane było z pewnego rodzaju przymusem życiowym, na co wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2002 r. I SA 2793/01 ,LEX nr 149541) powołanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W tej sytuacji pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny. Uchylona wcześniej uchwała wywarła skutki prawne, trwające także po jej uchyleniu (skarżący wcześniej zawarli umowy w których zobowiązali się do uiszczenia przedmiotowych opłat, określonych w regulaminie bez podstawy prawnej i opłaty te uiścili ) a tym samym uchwała nadal miała zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Podobnie należy ocenić zarzut drugi dotyczący braku interesu prawnego skarżących. Zarzut ten opiera się na stwierdzeniu, że w sytuacji gdy opłaty uiszczono w oparciu o umowy cywilne a nie w oparciu o postanowienia zaskarżonej uchwały to brak podstaw do przyjęcia, że skarżący mieli interes prawny w jej zaskarżeniu. Zdaniem Gminy, dokonanie wpłat nie stanowi o istnieniu interesu prawnego skarżących a umownemu przyjęciu zobowiązania do uiszczenia opłaty odpowiadały stosowne zobowiązania gminy do wykonania prac przyłączeniowych. Ten zarzut nie może być uznany za uzasadniony w sytuacji, o której była już mowa wyżej. Postanowienia regulaminu, których nieważność stwierdził w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny, dotyczyły istotnych elementów zawartych umów i przesądzały ich treść . Wprawdzie zatem wskazane postanowienia naruszały interes prawny skarżących nie bezpośrednio ale poprzez umowy to okoliczność , że zgoda na wyznaczoną regulaminem treść umów miała w istocie charakter "wymuszony", że nie było możliwe zawarcie umowy o innej treści skłaniać musi do uznania, że źródłem pierwotnym naruszenia interesu prawnego skarżących były postanowienia zaskarżonej przez J. i G. W. uchwały. Okoliczność, że opłaty uiszczono w wykonaniu umów cywilnych może mieć natomiast znaczenie przy określaniu trybu ich zwrotu i ewentualnych rozliczeń z tytułu wzajemnych świadczeń. Zważywszy zatem , że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zostać uznane za uzasadnione, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.)należało orzec jak w sentencji.