II OSK 1446/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 30 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 984/07 w sprawie ze skarg Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Spółka Akcyjna z siedzibą w K. na decyzje Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] października 2007r. nr [...] z dnia [...] października 2007r. nr [...] z dnia [...] września 2007r. nr [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie wymogów sanitarnych wody ze studni 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Spółka Akcyjna z siedzibą w K. na rzecz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1446/08 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 984/07 po rozpoznaniu skarg Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Spółka Akcyjna w K. na decyzje Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] października 2007 r. o nr [...],[...] i [...] oraz z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazania dostosowania wody w studniach awaryjnych do wymogów sanitarnych - stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku podano, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. na podstawie art. 12 ust. 1 i art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej /tekst jednolity z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm./, art. 2 pkt 18, art. 12 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków z dnia 7 czerwca 2001 r. /tekst jednolity z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm./ i ( 14 ust. 1 pkt 4 oraz ( 14 ust. 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi orzekł o braku przydatności wody do spożycia przez ludzi w określonych studniach awaryjnych i nakazał unieruchomienie studni przez oznaczenie "woda niezdatna do spożycia" jak też polecił doprowadzić wodę do właściwej jakości określonej w rozporządzeniu w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi w terminie do 30 dni. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zgodnie z art. 2 pkt 18 ww. ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę za wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi rozumie się wodę w stanie pierwotnym lub po uzdatnieniu, przeznaczoną do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych, niezależnie od jej pochodzenia i od tego, czy jest dostarczana z sieci dystrybucyjnej, cystern, w butelkach lub pojemnikach oraz wodę wykorzystywaną przez przedsiębiorstwo produkcji żywności do wytworzenia, przetworzenia, konserwowania lub wprowadzania do obrotu produktów albo substancji przeznaczonych do spożycia przez ludzi. Badanie wody z przedmiotowych studni wykazało ponadnormatywną obecność parametrów fizykochemicznych i mikrobiologicznych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Od tych decyzji odwołanie wniosło Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. podnosząc, że przejęło studnie awaryjne na podstawie umowy z Zarządem Gospodarki Komunalnej zobowiązując się do ich bieżącego utrzymania z czym nie wiąże się zapewnienie właściwej jakości wody, które jest ponadto technicznie niemożliwe. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że jest ona prawidłowa i podzielił zasadność zastosowanych podstaw prawnych przez organ pierwszej instancji. Stwierdził też, że art. 5 ust. 1 i 1a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków a ponadto jest obowiązane do prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody. Zgodnie z art. 2 pkt 18 tej ustawy urządzenia wodociągowe to ujęcia wód powierzchniowych i podziemnych, studnie publiczne, urządzenia służące do magazynowania i uzdatniania wód, sieci wodociągowe, urządzenia regulujące ciśnienie wody, mieszczą się więc w tej definicji przedmiotowe studnie. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty również w zakresie zaopatrzenia w wodę należy do zadań własnych gminy, która może tworzyć w tym celu jednostki organizacyjne. Bieżące utrzymanie studni awaryjnych należy do odwołującego się Przedsiębiorstwa na podstawie umowy zawartej z Gminą Miejską K. Ze statutu Przedsiębiorstwa /( 5 ust. 1 pkt 1/ wynika, że należy do niego pobór i uzdatnianie wody. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wniosło Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. zarzucając w szczególności naruszenie przepisów postępowania /art. 6, 7, 8, 28, 107 kpa/ oraz powołanych jako podstawy prawne w zaskarżonej decyzji przepisów prawa materialnego, podkreślając, że umową zobowiązało się do bieżącego utrzymania przedmiotowych studni, remontu studni kopanej i studni wierconej, wymiany pompy, nie ma natomiast w umowie, że ma również utrzymywać jakość wody w stanie zdatnym do spożycia przez ludzi, zgodnie z warunkami określonymi w przepisach w sprawie jakości wody. W ocenie strony ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie odnosi się do studni awaryjnych. Dotyczy to również regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Definicja urządzeń wodociągowych obejmuje urządzenia połączone w jeden system, nie dotyczy natomiast studni awaryjnych. W sytuacjach kryzysowych nie przewiduje się uruchomienie studni awaryjnych do zaopatrzenia w wodę w miejsce sieci wodociągowej, lecz przepięcia tej sieci a w dalszej kolejności dostawę wody beczkowozami. W ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie ma mowy o studni awaryjnej, lecz użyte jest pojęcie studni publicznej, nie obejmujące pojęcia studni awaryjnej. Studnie publiczne stanowią urządzenia wodociągowe, będące częścią sieci wodociągowej. Gmina ponadto nie jest władna swoich zadań przekazać, może je jedynie powierzyć powołanym przez siebie jednostkom gospodarki komunalnej, nie wyzbywając się jednakże ani swojego zadania własnego, ani tym bardziej odpowiedzialności za jego wykonanie. Studnie nie zostały wniesione aportem do majątku skarżącego, pozostają we władaniu Gminy, która odpowiada za ich stan, i jakość znajdującej się w nich wody natomiast skarżąca strona ma jedynie utrzymywać je zgodnie z zawartą umową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargi za zasadne. Sąd w uzasadnieniu podkreślił, że niesporne między stronami było to, że woda we wskazanych w decyzjach studniach nie nadaje się do spożycia, zaś spór dotyczył podstaw prawnych do nałożenia na skarżącego wynikających z tego faktu obowiązków, zwłaszcza zaś doprowadzenia wody w tych studniach do właściwej jakości. Wymagającą podkreślenia kwestią w ocenie Sądu jest to, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy, co wynika wyraźnie zarówno z art. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jak i z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./. Skarżący ma status przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego i jego obowiązki w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę zostały określone w powyższej ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. Przepis art. 16 tej ustawy przewiduje, że na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest wymagane uzyskanie zezwolenia wydawanego przez organ gminy /wójta, burmistrza, prezydenta/ w drodze decyzji, w którym określa się /art. 18 pkt 3/ m. in. przedmiot i obszar działalności. Według Sądu analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów, a w szczególności treść udzielonego skarżącemu zezwolenia wskazuje, że przedmiotowe studnie, pozostające kiedyś w systemie awaryjnego zasilania w wodę, pozostają poza przedmiotem działania skarżącego. W pkt 1 zezwolenia określono działalność, polegającą na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody za pomocą wymienionych we wniosku o wydanie zezwolenia urządzeń. Wniosek zaś określa środki techniczne i finansowe wnioskodawcy oraz infrastrukturę wodociągową jako sieć wodociągową z przyłączami, brak natomiast w przedmiotowym wniosku jakichkolwiek wzmianek o studniach. Należy zatem przyjąć, że zezwolenie obejmowało jedynie sieć wodociągową, o której mowa we wniosku, nie obejmowało natomiast żadnych studni. Na temat przedmiotowych studni nie ma też żadnej wzmianki w statucie skarżącego Przedsiębiorstwa ani też w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków przez Przedsiębiorstwo, tym samym nie zostały one zaliczone do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 cyt. ustawy to właśnie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który jest aktem prawa miejscowego, określa się prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, w tym minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo. W art. 5 ust. 1 ustawy wskazano, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków, zaś w art. 6 ust.1 przewidziano, że dostarczanie wody odbywa się na podstawie pisemnej umowy. Skarżące Przedsiębiorstwo świadczy usługi w powyższym zakresie na podstawie umów zawieranych z odbiorcami, w których jest mowa wyłącznie o dostarczaniu wody z wodociągu a nie ze studni. Skarżące Przedsiębiorstwo nie mogło zatem być adresatem nałożonych przez organ administracji w zaskarżonych decyzjach obowiązków związanych ze złą jakością wody w przedmiotowych studniach wobec braku podstaw prawnych. Umowa zawarta pomiędzy Gminą a skarżącym z dnia [...] kwietnia 2004 r. ma charakter jedynie cywilny i nie może stanowić podstawy prawnej do nałożenia obowiązków administracyjnych na skarżącego, w tego typu umowie nie jest bowiem możliwe przeniesienie przez administrację odpowiedzialności za realizację zadań publicznych. Powoływany przez organ dokument "Dokumentacja zapewnienia funkcjonowania publicznych urządzeń zaopatrzenia miasta Krakowa w wodę w warunkach specjalnych" nie ma w sprawie znaczenia, jako mający wyłącznie charakter wewnętrzny i dotyczący nie funkcjonującego już w obecnym stanie prawnym tzw. systemu zaopatrzenia w wodę w warunkach specjalnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając rażące naruszenie przepisów: 1/ art. 2 pkt 18 lit. a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez niezastosowanie, Sąd bezzasadnie bowiem pominął okoliczność, iż woda z przedmiotowych studni wchodzi w zakres definicji wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, 2/ art. 2 pkt 16 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez niezastosowanie, wobec uznania, że przedmiotowe studnie nie wchodzą w zakres definicji urządzenia wodociągowego, 3/ ( 14 ust. 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi poprzez niezastosowanie, wobec pominięcia okoliczności, iż przepis ten nakłada na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek doprowadzenia wody do należytej jakości, 4/ art. 5 ust. 1 i 1a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do przyjęcia, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie ma obowiązku utrzymywać przedmiotowych studni w należytym stanie i kontroli jakości wody, 5/ art. 156 ( 1 pkt 2 kpa poprzez bezzasadne przyjęcie, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji ze względu na rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że Sąd nie wziął pod uwagę, iż art. 2 pkt 18 lit. a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, że przez wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi rozumie się "wodę w stanie pierwotnym lub po uzdatnieniu, przeznaczoną do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych, niezależnie od jej pochodzenia i od tego, czy jest dostarczana z sieci dystrybucyjnej, cystern, w butelkach lub pojemnikach". Woda z przedmiotowych studni mieści się w zakresie tej definicji, gdyż woda z nich w przypadku awarii wodociągu, ma spełnić określone, odpowiadające temu przepisowi, funkcje. Studnie te mieszczą się też w zakresie definicji urządzenia wodociągowego - art. 2 pkt 16 ww. ustawy, w którym mowa jest o ujęciach wód i studniach publicznych. Ustawodawca nie wymienia kazuistycznie wszystkich możliwych urządzeń wchodzących w zakres definicji, posłużył się natomiast wskazanymi. Brak jest uzasadnienia aby studnie, które wchodziły w system awaryjnego zaopatrzenia w wodę nie mieściły się w zakres pojęcia urządzenia wodociągowego. Poza tym ( 14 ust. 4 ww. rozporządzenia z dnia 29 marca 2007 r. stanowi, iż w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 4, właściwy powiatowy lub państwowy graniczny inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie wodociągu lub innego urządzenia zaopatrującego ludność w wodę oraz podjęcie działań naprawczych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wraz z określeniem terminu ich realizacji. Wskazanie zobowiązanej strony wynika z tego przepisu. WSA całkowicie te kwestie pominął dochodząc do wadliwych wniosków. Błędnie też zinterpretował kwestię umowy zawartej w dniu [...] kwietnia 2004 r. pomiędzy Gminą Miejską K. i stroną skarżącą. W załączniku nr 1 do tej umowy wskazano, że do strony należy m. in. oczyszczanie dna studni, dezynfekcja studni chloraminą zgodnie z normą, ponowne pompowanie aż do zaniku chloru i pobranie próby wody do analizy bakteriologicznej. Na stronie spoczywa obowiązek zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń i zapewnienia należytej jakości wody i nie można go ograniczać do obowiązku dostarczania wody na podstawie pisemnej umowy. Z art. 5 ust. 1 ww. ustawy wynika, że wymóg zapewnienia dostaw pod odpowiednim ciśnieniem dotyczy wyłącznie dostaw wody z sieci, co oznacza, że przepis odnosi się nie tylko do dostaw wody z sieci. Niezależnie od powyższego, skoro strona nie zakwestionowała braku przydatności wody ze studni do spożycia, to nie można było również zakwestionować obowiązku doprowadzenia jej do należytej jakości. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosło Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. wnosząc o jej oddalenie. Obecni na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnicy organu wnoszącego skargę kasacyjną oraz Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. wyjaśnili, że aktualnie Przedsiębiorstwo to porozumiało się z władzami Miasta Kraków w sprawie zapewnienia wody odpowiadającej wymaganym standardom sanitarnym /zdatnej do spożywania przez ludzi/ w określonych tym porozumieniem studniach. Niesporne wydaje się, że w sytuacji, gdy studni tych jest bardzo dużo, istnieje możliwość, że tylko niektóre z nich mogłyby być zaliczone do takich urządzeń wodociągowych, woda z których powinna odpowiadać wymaganym standardom. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie z następujących przyczyn. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszą się w istocie do tego, że błędnie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż zachodzi określona w art. 156 ( 1 pkt 2 kpa przesłanka do stwierdzenia nieważności kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia, opierając swój wniosek na fakcie, że skarżące Przedsiębiorstwo świadczy swoje usługi na podstawie umów zawieranych z usługobiorcami, zaś brak jest innych podstaw prawnych do obciążenia go obowiązkiem zapewnienia właściwego stanu sanitarnego wody w przedmiotowych studniach znajdujących się na terenie Miasta Krakowa, który to obowiązek należy niewątpliwie do zadań własnych jednostki samorządu gminnego. Orzekający w sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego analizując sprawę doszedł do przekonania, że rację ma wnoszący skargę kasacyjną, iż stanowisko w kwestii zaistnienia przesłanki z art. 156 ( 1 pkt 2 kpa jest nieodpowiednie. Oczywiste jest, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę należy do zadań własnych samorządu gminnego /art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym/, jak też to, iż zadania tego nie prowadzi gmina poprzez swój urząd /pracowników urzędu gminy/, lecz jako organ założycielski tworzy wyodrębnione jednostki komunalne na określonych ustawowo zasadach. Taką właśnie jednostką działającą jako przedsiębiorstwo komunalne będące spółką akcyjną jest skarżące Przedsiębiorstwo. Nie powinno też budzić wątpliwości w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż takie urządzenia jak studnie, które wcześniej stanowiły system awaryjnego zaopatrzenia w wodę, a następnie zostały pozostawione do użytkowania, mogą w zależności od woli gminy i odpowiedniego porozumienia się jej z utworzonym w celu zapewnienia zbiorowego zaopatrzenia w wodę przedsiębiorstwem wodociągów i kanalizacji, pozostać /wszystkie istniejące na danym terenie, lub tylko niektóre/ jako urządzenia wodociągowe, stosownie do ustawowej definicji zawartej w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. O porozumiewaniu się w powyższym zakresie świadczy treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku a przede wszystkim oświadczenia złożone przez pełnomocników stron na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Twierdzenie zatem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że bez podstawy prawnej obciążono komunalne przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określonymi obowiązkami, a więc zachodzi przesłanka z art. 156 ( 1 pkt 2 kpa, jest co najmniej przedwczesne. Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie decyzja nakłada na skarżące Przedsiębiorstwo wskazane obowiązki w odniesieniu do nieokreślonej liczby studni, przy czym ilość ich na terenie Krakowa jest bardzo znaczna a zachodzi jednocześnie prawdopodobieństwo, iż nie we wszystkich studniach możliwe jest doprowadzenie do osiągnięcia odpowiedniej jakości wody. To nie stanowi jednak podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, lecz uznania, że została ona wydana przedwcześnie, bez szczegółowego wyjaśnienia wszelkich, niezbędnych okoliczności faktycznych. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.