I OSK 1006/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.), Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 287/08 w sprawie ze skargi J. G. na pismo Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 287/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. G. na pismo Ministerstwa Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że J. G. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą J.A. "[...]" J. G. we W., wniósł skargę na - jak to określił - decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...]. Miała ona dotyczyć odmowy zmiany decyzji Ministra Transportu z dnia [...] października 2007 r., [...] o odmowie zgody na dokonanie przez [...] S.A. czynności prawnej polegającej na oddaniu w dzierżawę firmie J.A. "[...]" J. G. nieruchomości położonej we W. przy ul. [...],[...]. oraz [...], stanowiącej część działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami [...] i [...], obręb Stare Miasto, jednostka ewidencyjna [...], W. 2, będącej własnością Skarbu Państwa, we władaniu [...] S.A. W ocenie jednak Sądu, całokształt okoliczności sprawy wskazuje na to, że przedmiot niniejszej skargi nie ma charakteru decyzji. Kwestionowany dokument w swej treści jedynie nawiązuje do postępowania administracyjnego, które zakończyło się decyzją Ministra Transportu z dnia [...] października 2007 r., co nie oznacza jednak, że dokument ten wydany został w jego toku. Bezspornym jest, że w postępowaniu zakończonym powyższą decyzją, J. G. nie uczestniczył na prawach strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zarówno z treści tej decyzji, jak i z nadesłanej do akt sprawy dokumentacji wynika, że status strony przysługiwał jedynie [...] S.A. Sąd podzielił stanowisko Ministra Infrastruktury wyrażone w odpowiedzi na skargę, że J. G. miał jedynie interes faktyczny w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Transportu z dnia [...] października 2007 r., orzekającej o braku zgody na dokonanie przez [...] S.A. w Warszawie określonej czynności prawnej. Z tej przyczyny nie mógł skutecznie domagać się zmiany decyzji, a Ministerstwo Infrastruktury z tego powodu nie nadało z kolei formalnego biegu jego żądaniu, ograniczając się do wystosowania pisma wyjaśniającego, które obecnie jest przedmiotem skargi. Marginesowo Sąd wskazał, że gdyby nawet uznać przedmiotowe pismo za decyzję administracyjną - to skarga i tak podlegałaby odrzuceniu jako przedwczesna, gdyż strona przed wniesieniem skargi ma obowiązek wyczerpania toku instancji (art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). W tej sytuacji Sąd uznał skargę J. G. za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. ją odrzucił. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie złożył J. G., zaskarżając je w całości. Skarżący na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, w szczególności art. 28 K.p.a. oraz art. 18 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948, ze zm.) w zw. z art. 702 § 3 K.c. przez błędne uznanie, iż skarżący nie miał interesu prawnego, chociaż zarząd [...] S.A. w wyniku przetargu dokonał wyboru jego oferty jako najkorzystniejszej, wobec czego miał on na podstawie art. 702 § 3 K.c. interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie także przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności: 1) art. 2 Konstytucji RP przez naruszenie zasady państwa prawnego na skutek naruszenia prawa obywateli do rzetelnej i sprawiedliwej procedury administracyjnej, polegającego na odmowie skarżącemu prawa strony w postępowaniu administracyjnym, 2) art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 i art. 149 § 3 K.p.a. przez uznanie, że przedmiot skargi nie ma charakteru decyzji administracyjnej i w konsekwencji odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zarzucił, że Sąd błędne uznał, iż nie miał on interesu prawnego, aczkolwiek jako zwycięzca przetargu oraz podmiot, któremu teren miał być oddany w dzierżawę na podstawie umowy prawa cywilnego, interes ten jednak miał (art. 702 § 3 K.c. i art. 28 K.p.a.). Na gruncie bowiem przepisów kodeksu cywilnego zwycięzcy przetargu nieograniczonego organizowanego w oparciu o przepisy art. 701-705 przysługuje roszczenie o zawarcie umowy. Ponadto umieszczenie w pkt 18 Specyfikacji Istotnych Warunków Przetargu wymogu uzyskania zgody Zarządu Organizatora Przetargu oraz zgody właściwego ministra do spraw transportu, przesądza o prawnym charakterze interesu podmiotu, który złożył najkorzystniejszą ofertę w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zgody na zasadzie art. 18 ust. 2 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Skoro zatem skarżący mógłby poszukiwać swego interesu prawnego na drodze sądowej, to uznać należy, iż w postępowaniu administracyjnym służyły mu prawa strony. Jeśli bowiem zawarcie umowy dzierżawy uzależnione jest nie tylko od wyników przetargu, lecz także od zgody właściwego ministra, to oczywistym jest, że podmiotowi posiadającemu uprawnienia do jej zawarcia przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym tej zgody. Sąd błędnie przyjął, że pismo Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2008 r. nie ma charakteru decyzji, chociaż w istocie jest decyzją odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. W przypadku zaś decyzji administracyjnej wydanej przez naczelny organ administracji państwowej środkiem odwoławczym jest skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Dlatego przepis art. 52 § 2 P.p.s.a. nie powinien mieć w sprawie zastosowania. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 3 § 2 P.p.s.a. wyznacza zakres, w jakim sąd administracyjny może wykonywać funkcje kontrolne administracji publicznej. W ramach ustawowej właściwości rzeczowej sądowi temu, jak trafnie podnosi w skardze kasacyjnej skarżący, przysługuje kontrola decyzji administracyjnej. Z punktu widzenia procesowego - art. 104 w zw. z art. 105 i art. 107 i art. 1 pkt 1 K.p.a. - decyzja jest zewnętrznym aktem administracyjnym indywidualnym, władczym, jednostronnie objawiającym wolę organu administracji publicznej, podjętym - na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego - w konkretnej sprawie wobec imiennie oznaczonego adresata, z zachowaniem obowiązującej procedury. Decyzja jako akt administracyjny załatwia sprawę zawisłą przed organem administracji publicznej co do istoty albo też kończy rozpoznanie sprawy w instancji administracyjnej. Wychodząc z powyższego założenia, należy stwierdzić, że Minister Infrastruktury ustosunkowując się do podania skarżącego o zmianę w trybie art. 154 K.p.a. decyzji Ministra Transportu z dnia [...] października 2007 r., [...], świadomie uczynił to pismem z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], które jednak w rzeczywistości zawiera istotne elementy decyzji. Należy bowiem podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt. 1163/81 (OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169), "że pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nie posiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji." Ta minimalna liczba elementów pozwala zaskarżone skargą pismo Ministra Infrastruktury w połączeniu z uregulowaniami prawa materialnego, a to: art. 18 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948, ze zm.) oraz art. 702 § 3 K.c. w zw. z art. 28 K.p.a., a także regulacją procesową w art. 154 K.p.a. odnoszącą się do sprawy, której to pismo dotyczy, potraktować jako decyzję administracyjną. Z tego też względu w pewnym zakresie należy uznać za uzasadnione zarzuty objęte podstawami kasacyjnymi, jednak nie mogą one przynieść oczekiwanego rezultatu w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego postanowienia, gdyż mimo częściowo błędnego uzasadnienia postanowienie to odpowiada prawu. Niewątpliwie prawidłowo bowiem Sąd pierwszej instancji konkluduje, że jeżeli nawet zaskarżone pismo jest decyzją, to wniesiona skarga podlega jednak odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., ponieważ przed jej wniesieniem skarżący nie wyczerpał toku instancji. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli przysługiwały one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym w sprawie organem (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Skarżącemu przysługiwał wniosek do Ministra Infrastruktury o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 52 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a.), którego nie złożył. Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.