II SA/Łd 206/08

Dnia 20 maja 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda Lenczewska Protokolant Sekretarz sądowy Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2008 roku sprawy ze skargi M. F. i C. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na usunięcie drzewa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz M. F. i C. F. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 12 września 2007 r. C.F. i M.F. - będący właścicielami nieruchomości położonych w Ł. przy ul. Z. 14 A i Z. 14 zwrócili się do Prezydenta Miasta Ł. z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na wycięcie jednego dębu, rosnącego w granicy nieruchomości. W uzasadnieniu podali, iż drzewo jest dwuczłonowe i przy silnej wichurze grozi rozdwojeniem. Drzewo znajduje się pomiędzy dwoma budynkami, spadające żołędzie kaleczą pokrycie dachowe, zaś spadające gałęzie uniemożliwiają wyjście z wnuczkami do ogrodu. W trakcie oględzin przeprowadzonych przez pracowników organu I instancji w dniu 6 listopada 2007 r. ustalono, że na terenie posesji, w linii ogrodzenia rośnie dąb o obwodzie 305 cm. Drzewo rośnie w ogrodzeniu, wrastając częściowo w betonową podmurówkę. W koronie widoczne są zabliźnione ślady po odciętych konarach. Dąb rośnie w odległości 4 m. od budynku mieszkalnego i 2 m. od budynku gospodarczego. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], znak [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) oraz art. 104 kpa odmówił wyrażenia zgody na usunięcie jednego dębu rosnącego w granicy dwóch nieruchomości przy ul. Z. 14 i Z. 14A w Ł. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ powołał się na ustalenia wynikające z oględzin dębu. Wskazał, iż przedmiotowe drzewo to dąb o wymiarach pomnikowych - 305 cm. Nie posiada on w pniu śladów próchnienia, ubytków wgłębnych mogących świadczyć o jego złym stanie zdrowia. Korona jest regularna, podniesiona, a pień prosty. Podłoże wokół drzewa nie jest naruszone, brak wybrzuszeń, mogących świadczyć o naderwanym systemie korzeniowym drzewa. Odległość budynków mieszkalnych od dębu jest, w ocenie organu, znaczna. Zdaniem Prezydenta, zagrożenia spowodowane spadaniem gałęzi można usunąć poprzez wykonanie zabiegów sanitarno-pielęgnacyjnych, polegających na odcięciu gałęzi chorych i suchych. Jeśli natomiast chodzi o spadające żołędzie, to nie mogą one w przekonaniu organu stanowić podstawy do udzielenia zezwolenia na wycięcie drzewa, zwłaszcza, że istnieją metody, które zabezpieczają drzewa przed rozłamywaniem się, polegające na tym, iż w koronach drzew stosuje się wiązania. Od powyższej decyzji odwołali się C.F. i M.F., podnosząc, iż pękają mury budynków i pozostawienie dębu zagraża bezpieczeństwu domowników. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 83 ust. 1 i art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, Kolegium przedstawiło dotychczasowy stan faktyczny sprawy oraz przytoczyło treść art. 83 ust. 1,5,6 i 86 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, podnosząc, iż w niniejszej sprawie organ I instancji winien wyważyć interes wnioskodawców występujących z wnioskiem o wydanie zezwolenia oraz interes publiczny przemawiający za zachowaniem jak największej liczy obiektów przyrodniczych na terenie miast i wsi. A zatem, winien rozważyć, czy bez konkretnego obiektu nie da się zrealizować przedsięwzięcia stanowiącego przyczynę wystąpienia z wnioskiem z jednoczesnym ustaleniem, jakie zmiany może to usunięcie wywołać w środowisku przyrodniczym. Mając zatem na względzie ustalenia organu I instancji wynikające z protokołu oględzin, SKO podzieliło stanowisko organu i instancji, o zasadności niewyrażenia zgody na usunięcie dębu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, C.F. i M.F., podnieśli, iż za usunięciem dębu przemawia fakt, że zagraża on zdrowiu i życiu mieszkańców posesji. Ma on bowiem ponad 20 m wysokości i spadające z jego korony suche gałęzie są znacznych rozmiarów. Ponadto zagrażają one bezpieczeństwu wnucząt skarżących bawiących się w ogrodzie. Co więcej, bliska odległość dębu w stosunku do znajdujących się na nieruchomościach budynków wpływa negatywnie na ich stan techniczny. Skarżący obawiają się także rozłamu drzewa podczas silnej wichury lub burzy. Odnosząc się do informacji o możliwości założenia profesjonalnych obejm na pień i koronę dębu, zarzucili, iż drzewo ma ponad 20 metrów wysokości, wobec czego, niemożliwa jest jego samodzielna pielęgnacja. Zatrudnienie zaś w tym celu profesjonalnej firmy wiąże się z koniecznością poniesienia znacznych nakładów finansowych, na co skarżących nie stać. W świetle powyższych argumentów strony wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy), Sąd nie przejmuje jednakże sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) określa natomiast granice orzekania stwierdzając, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie konieczność eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wynikała z naruszenia przez organy administracji publicznej art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 10, art. 77 § 1, art. 80, i 81 K.p.a. Nie ulega wątpliwości, że wydane na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) orzeczenie w przedmiocie usunięcia drzewa ma charakter uznaniowy. Organ orzekający musi kierować się w pierwszym rzędzie zasadami ogólnymi wskazanymi w K.p.a. a więc dążyć do załatwienia sprawy uwzględniając interes publiczny oraz słuszny interes strony (art. 7 K.p.a.). W orzecznictwie podkreśla się, że żadne obowiązujące przepisy prawa nie dają wprost podstaw do przyjęcia prymatu interesu publicznego ( społecznego ) nad interesem indywidualnym właścicieli nieruchomości zobowiązanych do utrzymywania we właściwym stanie drzew i krzewów rosnących na użytkowanych przez nich nieruchomościach. Co więcej właściciele nieruchomości lub ich użytkownicy mają prawo oczekiwać, że ograniczenia korzystania z nieruchomości w związku z ich zadrzewieniem będą sprowadzały się niezbędnego minimum wyznaczonego przepisami ustaw. Określając ramy interesu publicznego trzeba mieć na względzie, iż w świetle regulacji normatywnych rośliny nie objęte formami ochrony przyrody mogą być niszczone m.in. jedynie w związku z racjonalną gospodarką (art. 125 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody). We wskazanym przepisie prawodawca posłużył się określeniem "niszczenie". W kontekście wymienionych w przepisie enumeratywnie przypadków, gdy dopuszcza się niszczenie roślin, trzeba stwierdzić, iż pojęcie to występuje w znaczeniu, odnoszącym się do wszystkich przypadków unicestwienia, czy przetwarzania zasobów przyrodniczych, także w związku z ich prawidłową eksploatacją, w tym usuwaniem drzew (wyrok: NSA w Warszawie z 4.02.2000 r. IV S.A. 2421/97 – LEX nr 77625; WSA Warszawie z dnia 14 marca 2006 r. IV SA/Wa 2237/05 - LEX nr 227797). Powołany powyżej przepis art. 7 K.p.a. stanowiąc, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli przewiduje konieczność harmonizacji obu interesów. Z kolei art. 77 K.p.a. konkretyzujący zasadę prawdy obiektywnej stanowi, że obowiązkiem organu jest zgromadzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie wyczerpujące rozpatrzenie całości tego materiału. Tak więc decyzja odmawiająca wydania zezwolenia na wycięcie drzewa powinna być poparta przeprowadzeniem postępowania administracyjnego z uwzględnieniem i odniesieniem się do wszystkich zarzutów podnoszonych w jego toku przez stronę. Całokształt materiału dowodowego winien decydować, czy rzeczywiście zachodzą podstawy do odmowy wydania spornego zezwolenia, a wszystkie konkluzje i wywody powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Obowiązek taki nakłada na organ przepis art. 107 § 3 K.p.a. Rolą uzasadnienia decyzji jest bowiem, by strona na podstawie jego lektury mogła stwierdzić, jakie są w opinii organu okoliczności faktyczne jej sprawy, jakich ustaleń dokonał organ i w jaki sposób dokonał ich oceny. Wskazać również należy, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w katalogu zasad ogólnych w art. 15 K.p.a. jest zasada dwuinstancyjności postępowania, przez co należy rozumieć dwukrotne rozstrzygnięcie sprawy – a więc w postępowaniu II instancji jako ponowną analizę argumentów strony przedstawianych zarówno w postępowaniu w I instancji, jak i argumentów przedstawionych już po jego zakończeniu. Dwuinstancyjność postępowania wymusza na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej decyzji zarówno do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w ocenianym rozstrzygnięciu I instancji, jak i do tych zarzutów, które były podniesione przez stronę po raz pierwszy dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Obowiązkiem organu odwoławczego było zatem ustosunkowanie się w uzasadnieniu swej decyzji do wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony, zwłaszcza zawartych w odwołaniu i w toku postępowania odwoławczego. W rozpoznawanej sprawie podstawowym dowodem, w oparciu o który organ wydał zaskarżoną decyzję był dowód z oględzin przedmiotowego drzewa. W aktach sprawy brak jest jednak potwierdzenia zawiadomienia skarżących o terminie przeprowadzenia tego dowodu, zaś w oględzinach uczestniczył tylko jeden z wnioskodawców – M.F. Fakt ten daje podstawę do uznania przez Sąd, iż został naruszony w sprawie przepis art.10 § 1 K.p.a. obligujący organ do zapewnienia stronie możliwości udziału w każdym stadium postępowania. (vide: wyrok NSA w Warszawie z 22.04.1999 r. IV SA 461/97 LEX nr 47182). Wskazana powyżej czynność oględzin, której wynik miał podstawowe znaczenie dowodowe w sprawie, została przeprowadzona nie tylko z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a., ale także art. 79 K.p.a.. Przepisy te wymagają zapewnienia udziału stronie w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 K.p.a.), a w tym, w przeprowadzanym dowodzie (art. 79 § 1 K.p.a.). O terminie przeprowadzenia dowodu każda ze stron musi być powiadomiona co najmniej na siedem dni przed terminem w celu umożliwienia jej wzięcia udziału w tej czynności oraz przygotowania się do niej. W toku przeprowadzania czynności strona ma prawo zadawać pytania świadkom, biegłym i innym stronom oraz składać wyjaśnienia (art. 79 § 2 Kpa),(por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14.05.1998 IV SA 1111/96 LEX nr 43267). Analiza akt postępowania administracyjnego prowadzi również do wniosku, że organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. W toku oględzin nie ustalono bowiem wysokości drzewa oraz nie rozważono podnoszonego przez skarżących zagrożenia związanego z możliwością uszkodzenia budynku mieszkalnego, który znajduje się w odległości zaledwie 4 metrów od pnia drzewa. Należy również zwrócić uwagę na to, że zawarte w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji ustalenia co do stanu zdrowotnego drzewa oraz jego wyglądu nie wynikają z protokołu oględzin drzewa i nie znajdują oparcia w materiale dowodowym sprawy. Ustalenia te należało zatem ocenić jako dowolne. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podnieśli ponadto, iż pozostawienie dębu zagraża bezpieczeństwu domowników i dodatkowo wyjaśnili, że pękają mury budynku. Do okoliczności tej organ II instancji nie ustosunkował się mimo, iż ma ona w ocenie Sądu istotne znaczenie w sprawie i może uzasadniać konieczność usunięcia drzewa. Ponadto Sąd stwierdził, że organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwiły skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co również nie wywiązały się z obowiązku nałożonego przepisem art. 10 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi wszak, że organy administracji publicznej obowiązane są nie tylko zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, ale przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki zaś odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 K.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła jednak w niniejszej sprawie. Powyższy obowiązek powtórzony został w przepisie art. 81 K.p.a. w odniesieniu do każdej okoliczności faktycznej, która może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. . (vide: wyrok NSA w Warszawie z 18.11.1999 IISA 1210/99 LEX nr 46806 i wyrok NSA w Warszawie z dnia 14.05.1998 IV SA 1111/96 LEX nr 43267). Treść przepisu art. 81 K.p.a. wymaga, aby przed wydaniem decyzji organ administracji przynajmniej powiadomił stronę o zgromadzonym materiale dowodowym oraz o tym, w jakim czasie i miejscu strona może się z zebranymi dowodami zapoznać, jak też wypowiedzieć się co do przeprowadzonych dowodów. Naruszenie powyższego prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 K.p.a.), które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.), uprawnia (...) do uchylenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. (vide: wyrok NSA w Warszawie z 10.01.2002 V SA 1227/01 -LEX nr 109326). Konkludując należy zatem wskazać, że legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji administracyjnych z naruszeniem wymogów prawa procesowego – art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu w administracyjnym, które należy rozumieć jako udział w całym ciągu czynności przygotowawczych tego postępowania oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji. W fazie wszczęcia postępowania organ powinien zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie strony, ponieważ to nie strona ma obowiązek wykazywać aktywność, aby zapewnić sobie czynny udział w postępowaniu lecz organ administracji publicznej, który po zakończeniu postępowania wyjaśniającego ma również obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Natomiast to, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostaje wyłącznie w jej uznaniu. Rzeczą organu jest to umożliwić, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 205 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. Z uwagi na to, iż wskazane uchybienia procesowe dotyczą również decyzji organu I instancji Sąd na podstawie art. 135 powyższej ustawy uchylił także decyzję organu I instancji. B.C.