III SA/Wr 147/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 maja 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody na § 1 pkt 6 i 8 oraz § 2 pkt 8 i 10 uchwały Rady Gminy D. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie regulaminu Cmentarza Komunalnego w D. I. stwierdza nieważność § 1 pkt 6 i 8 oraz § 2 pkt 8 i 10 zaskarżonej uchwały; II. określa, że w zakresie zaskarżonych przepisów uchwała nie może być wykonywana. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...]., Nr [...]., Rada Gminy D. ustanowiła regulamin Cmentarza Komunalnego w D.. W podstawie prawnej podjętej uchwały Rada wskazała art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst – Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W § 1 pkt 6 i pkt 8 Rada Gminy D. postanowiła, że "Administrator cmentarza nie odpowiada za szkody na grobach powstałe na skutek klęsk żywiołowych, działania czynników atmosferycznych, kradzieży, aktów wandalizmu oraz za rzeczy pozostawione bez nadzoru. Administrator cmentarza nie ponosi odpowiedzialności cywilnej za pracowników innych firm prowadzących roboty na cmentarzu." Natomiast zgodnie z § 2 pkt 8 i pkt 10 tej uchwały: "W przypadku nie opłacenia przedłużenia ważności grobu w określonym terminie, grób może ulec likwidacji, a elementy nagrobka, niezależnie od czasu jego wybudowania, stają się własnością gminy, bez wypłaty odszkodowania. W razie ekshumacji zwłok lub szczątków ludzkich przed terminem wygaśnięcia ważności grobu, dysponent tego grobu traci prawo do zwalnianego miejsca grzebalnego, bez wypłaty odszkodowania." W toku badania przedłożonej mu uchwały, organ nadzoru – Wojewoda uznał, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 7 i art. 87 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o stwierdzenie nieważności cytowanych zapisów uchwały (§ 1 pkt 6 i pkt 8 oraz § 2 pkt 8 i pkt 10). W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał przede wszystkim, że przyjmując zakwestionowane postanowienia uchwały, Rada Gminy przekroczyła granice ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślono w związku z tym, że naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, przy jednoczesnym zakazie dokonywania rozszerzającej wykładni norm kompetencyjnych i wyprowadzaniu kompetencji w drodze analogii. W skardze wywodzono następnie, że zgodnie z hierarchią źródeł prawa, ustanowioną w Konstytucji, akt o charakterze ustawowym jest nadrzędny w stosunku do aktów prawa miejscowego, co oznacza, że uchwała nie może być sprzeczna z ustawą, przy czym – zdaniem skarżącego organu – za nieuzasadnione należy uznać, zamieszczanie w aktach prawa miejscowego przepisów dotyczących kwestii wyczerpująco uregulowanych w ustawie. Taka sytuacja zaistniała tymczasem w rozpoznawanym przypadku. Wojewoda podniósł, że co prawda upoważnienie dla rady gminy wynikające z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, wyposaża ten organ w dużą swobodę regulacji wskazanej kwestii, nie może to jednak oznaczać zupełnej dowolności i wykluczać ani zmieniać prawa ustawodawcy. W tej konkretnej sprawie, akt prawa miejscowego, a więc akt o charakterze powszechnie obowiązującym, nie może zawierać regulacji dotyczącej zakresu odpowiedzialności cywilnej – zarówno kontraktowej, jak i deliktowej – stron określonego stosunku prawnego, bowiem jest to materia uregulowana w ustawie z dnia 23 i kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze. zm.). W tej sytuacji, jedynie ustawa lub czynność prawna (np. umowa) może zawierać postanowienia dotyczące zakresu wzajemnych roszczeń i odpowiedzialności odszkodowawczej stron. Dalej Wojewoda wywodził, że organ stanowiący gminy nie posiada kompetencji do regulowania treści stosunków prawnych w przedmiotowym zakresie. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 marca 2007 r. (sygn. akt II SA/Wr 745/06, NZS 2007/4/69) wskazał, że "narusza prawo nie tylko akt prawa miejscowego, który wykracza poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również taki, który zawiera ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej." W konkluzji skargi podkreślono, że w zaskarżonych przepisach Rada Gminy D. uregulowała problematykę odpowiedzialności odszkodowawczej, co nie mieści się w granicach upoważnienia wynikającego z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Gmina D. wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że cmentarz jako obiekt użyteczności publicznej, to obiekt, z którego korzysta najszerszy krąg społeczeństwa. Niemożliwe jest, zdaniem Gminy, pisemne umowne uzgodnienie – na przykład z osobą przybywającą na cmentarz, czy też organizującą indywidualnie pochówek zmarłego – warunków korzystania z obiektu i jego urządzeń. Dlatego też pewne kwestie powinny być przynajmniej zasygnalizowane w regulaminie cmentarza podanym do powszechnej wiadomości. Strona przeciwna wywodziła również, że urządzenia cmentarza, groby oraz nagrobki podlegają działaniu klęsk żywiołowych, czynników atmosferycznych, a nawet kradzieży. Zdarza się także, że osoby przebywające na cmentarzu, pozostawiają na jego terenie swoje rzeczy. Zdaniem Gminy, za skutki tych zdarzeń nie odpowiada administrator cmentarza. Dodatkowo podniesiono, że zdarzają się przypadki, iż częścią grobów – po upływie okresu, na który dokonano opłaty, bądź po dokonaniu ekshumacji zwłok lub szczątków ludzkich – nikt już się nie interesuje i nie ma żadnego kontaktu z osobami należącymi do kręgu osób uprawnionych do dysponowania grobem. Dlatego też istnieje potrzeba uregulowania takich stanów faktycznych, co znalazło wyraz w postanowieniach § 2 ust. 8 i 10 zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu – między innymi – stwierdzenie nieważności uchwały, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 lub 6 p.p.s.a. (w całości lub w części) albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Również ustawa z dnia 8 marca 1990 r. – o samorządzie gminnym (jednolity tekst – Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – przytaczana w dalszych wywodach, w skrócie, jako: "u.s.g.", nie wprowadza innych kryteriów aniżeli kryterium zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Według art. 91 u.s.g., "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne ( ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Zgodnie więc z treścią art. 91 ust 4 u.s.g., o tym, czy stwierdza się nieważność zaskarżonego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, czy też ogranicza się tylko do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, przesądza waga stwierdzonego naruszenia. W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się w podjęciu uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy naruszenie procedury podjęcia uchwały. Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia więc dwie kategorie wad uchwał organów gminy, a mianowicie istotne naruszenia prawa i nieistotne naruszenia prawa, nie określa jednak rodzaju naruszenia prawa, które należy zaliczyć do określonej kategorii wad. Badając, czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością uchwały sąd – w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. – nie jest związany sformułowanymi w niej zarzutami i wnioskami skargi, lecz obowiązany jest oprzeć się na konstytucyjnej zasadzie praworządności, która wiąże wszystkie organy administracji publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie i w granicach prawa, to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy a jego działanie znajduje oparcie w przepisach prawa. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Natomiast zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustrojowa ustawa samorządowa. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że spór między stronami dotyczy tego, czy Rada Gminy, umieszczając w zaskarżonej uchwale zapisy o odpowiedzialności cywilnej administratora cmentarza miejskiego oraz decydując o przypadkach wygaśnięcia prawa do miejsca grzebalnego przed terminem wygaśnięcia ważności grobu, przekroczyła swoje kompetencje prawodawcze i czy tym samym istotnie naruszyła przepisy prawa. Zakwestionowane przez organ nadzoru postanowienia, podjęte zostały na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., które to przepisy stanowią, iż: zadania własne gminy obejmują m. in. sprawy cmentarzy gminnych; ustanawiają zasadę domniemania kompetencji rady gminy oraz upoważniają radę gminy do uchwalenia aktu prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W tym miejscu godzi się wyraźnie podkreślić, że granice swobody prawodawczej rady gminy zakreślone są przepisami ustawy o samorządzie gminnym oraz ustaw szczególnych. Rada Gminy, podejmując uchwałę w sprawie regulaminu Cmentarza Komunalnego, zobowiązana była zatem do przestrzegania przepisów, w szczególności – ustawy o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (jednolity tekst – Dz. U. z 2000 r., Nr 23, poz. 295). Powinna była także mieć na uwadze – skoro jej zamiarem było uregulowanie odpowiedzialności cywilnej administratora obiektu – że kwestie te są regulowane przepisami Kodeksu cywilnego. W tym kontekście, bezwzględnie uznać trzeba za trafne stanowisko Wojewody, że § 1 pkt 6 i pkt 8 oraz § 2 pkt 8 i pkt 10 podjętej uchwały, są sprzeczne z przepisami przywołanych ustaw i jako takie winny zostać wyeliminowane z obowiązującego porządku prawnego. W odniesieniu do wszystkich zakwestionowanych przez organ nadzoru postanowień zaskarżonej uchwały, zauważyć należy, że Rada Gminy w sposób nieuprawniony ustanowiła własne zasady odszkodowawcze, we wszystkich wskazanych tam przypadkach. Takie postanowienia uchwały pozostają bowiem w rażącej sprzeczności z przepisami kodeksu cywilnego, które regulują właśnie odpowiedzialność odszkodowawczą, zarówno z tytułu czynów niedozwolonych, jak i niewykonania, czy też nienależytego wykonania zobowiązań. Zasady odpowiedzialności kontraktowej określają art. 471 i n. k.c., przy czym przepis art. 473 § 1 k.c. dopuszcza jedynie umowne (a nie jednostronne, jak w przypadku zakwestionowanych postanowień uchwały) rozszerzenie lub zawężenie odpowiedzialności stron stosunku prawnego. Możliwość odmiennego kształtowania tego stosunku w drodze umowy doznaje jednak i tak pewnych ograniczeń, bowiem nieważne jest np. zastrzeżenie, że dłużnik nie będzie odpowiedzialny za szkodę, którą może wyrządzić wierzycielowi umyślnie (art. 473 § 2 k.c.). Ponadto, jak słusznie zauważył organ nadzoru, w myśl art. 3531 k.c., postanowienia umowy nie mogą sprzeciwiać się naturze danego stosunku prawnego, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Reguły odpowiedzialności deliktowej, są z kolei szeroko reglamentowane w przepisach art. 415 i n. k.c. Zgodzić się zatem należy z organem nadzoru, że kodeks ten (będący wszak aktem rangi ustawowej!) normuje w sposób wyczerpujący kwestię odpowiedzialności cywilnej i roszczeń odszkodowawczych, dopuszczając jednakże możliwości ich modyfikacji, choć wyłącznie w drodze umowy stron. Słusznie zauważył też Wojewoda, iż zarówno Gmina, jak i poszczególni jej członkowie, korzystający z cmentarza miejskiego, zobowiązani są do przestrzegania prawa powszechnie obowiązującego, w tym przepisów prawa cywilnego. Zbyteczne było zatem regulowanie w drodze prawa miejscowego materii objętej przepisami hierarchicznie wyższymi, a za zupełnie bezpodstawne uznać należy, wyłączanie – w drodze uchwały – poszczególnych przepisów ustawowych. Sąd dopatrzył się dodatkowo sprzeczności postanowień § 2 pkt 8 i pkt 10 uchwały z art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Stosownie do wskazanego przepisu, grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20, a po upływie tego okresu ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione. Stosownie natomiast do ustępu 3 analizowanego przepisu ustawy, dozwolone są umowy przedłużające termin, przed upływem którego nie wolno użyć grobu do ponownego pochowania. Oznacza to, że w żadnym wypadku nie można decydować o utracie prawa do grobu, przed upływem wskazanego dwudziestoletniego terminu. Postanowienia uchwały dopuszczające taką możliwość, pozostają w rażącej sprzeczności ze wskazaną regulacją ustawową, co również obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonych zapisów. Wobec stwierdzonych istotnych naruszeń prawa, w tym natury konstytucyjnej, Sąd był zobligowany do stwierdzenia nieważności zaskarżonych części uchwały, kierując się dyspozycją art. 147 § 1 p.p.s.a. (I punkt wyroku). Natomiast orzeczenie pomieszczone w punkcie II wydano na podstawie art. 152 tej samej ustawy.