II OSK 1369/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia NSA Wiesław Kisiel Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Autorów [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 73/08 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Autorów [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 maja 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia Autorów "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2007 r., którą została uchylona decyzja Komisji Prawa Autorskiego i umorzono postępowanie administracyjne pierwszej instancji w sprawie o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., po rozpoznaniu odwołania Związku Telewizji Kablowych w Polsce - Izba Gospodarcza w Ł., który to związek został w postępowaniu dopuszczony do udziału postanowieniem Ministra z dnia 4 lutego 2003 r., uchylił zaskarżone orzeczenie Komisji Prawa Autorskiego z dnia [...] lutego 2001 r. w sprawie zatwierdzenia tabel stawek wynagrodzeń autorskich Stowarzyszenia Autorów [...] za radiowe i telewizyjne nadanie utworów oraz równoczesne i integralne rozpowszechnianie utworów w sieciach kablowych i umorzył postępowanie przed Komisją Prawa Autorskiego. W uzasadnieniu organ wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 24 stycznia 2006 r., SK 40/04 orzekł o niekonstytucyjności art. 108 ust. 3 w związku z art. 109 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 90, poz. 631) oraz odroczył utratę mocy obowiązującej art. 108 ust. 3 do dnia 1 września 2006 r. W związku z utratą mocy art. 108 ust. 3 powołanej ustawy, który stanowił podstawę prawną do rozpatrywania spraw o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń, kompetencję w tym zakresie utracił także Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W obowiązującym stanie prawnym brak jest przepisów prawa materialnego, dotyczących podejmowania decyzji w zakresie tabel wynagrodzeń. Zdaniem organu oznacza to, że wystąpiły przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a. Administracyjne postępowanie odwoławcze ma na celu ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, przy czym organ odwoławczy musi uwzględnić stan prawny obowiązujący w dniu rozpatrywania przez niego odwołania. W okresie między wydaniem decyzji przez organ I instancji a rozpatrzeniem odwołania uchylone zostały przepisy, które stanowiły podstawę prawną orzeczenia Komisji Prawa Autorskiego, przy czym nowe przepisy nie zostały jeszcze uchwalone. Oznacza to brak podstawy prawnej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jak również brak możliwości utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, podzielił to stanowisko organu. W trakcie postępowania odwoławczego został wydany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 stycznia 2006 r, sygn. akt SK 40/04. Trybunał orzekł, że art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych traci moc obowiązującą z dniem 1 września 2006 r. Dla oceny prawidłowości decyzji administracyjnej znaczenie ma wyłącznie klasyfikacja wyroków Trybunału Konstytucyjnego według ich treści: na wyroki o zgodności lub niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą. Natomiast klasyfikacja wyroków według kryterium obowiązywania w czasie wyroku nie może przesądzić o prawidłowości decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądu administracyjnego, tym samym wyłączając uchylenie decyzji. Odroczenie utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów prawa nie oznacza, że nie mają one cech niekonstytucyjności. W przypadku wydania aktu w oparciu o przepis niekonstytucyjny, Konstytucja wprowadza możliwość zastosowania takich środków proceduralnych, które pozwalają zrealizować zasadę stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją. Skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną ostatecznej decyzji administracyjnej jest co do zasady możliwość uchylenia takiej decyzji. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują możliwość żądania wznowienia postępowania. Fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego wydanego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu przez sąd administracyjny, mimo że generalnie sąd ten orzeka o legalności aktu biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny w dacie jego wydania. W rozpoznawanej sprawie podstawą materialną wydania decyzji o zatwierdzeniu tabel stawek wynagrodzeń autorskich był przepis art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Skoro przepis ten utracił moc prawną w toku postępowania odwoławczego, to w ocenie Sądu niezbędnym do końcowego załatwienia sprawy było uchylenie orzeczenia Komisji wydanego w oparciu o niekonstytucyjny przepis prawa. W wyniku utraty mocy obowiązującej art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych od dnia 1 września 2006 r. brak było podstawy prawnej do zatwierdzenia tabel stawek wynagrodzeń autorskich, co czyni postępowanie bezprzedmiotowym. Słusznie zatem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego umorzył postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W ocenie Sądu I instancji stanowisko skarżącego, iż wskutek przejściowego braku przepisu postępowanie odwoławcze nie może być ukończone i powinno być przez organ odwoławczy zawieszone do czasu wydania nowego przepisu regulującego postępowanie przed Komisją Prawa Autorskiego jest wadliwe. Uchwalenie nowych przepisów, w miejsce objętego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, nie jest zagadnieniem wstępnym, zaistnienie którego powoduje konieczność lub możliwość zawieszenia przez organ postępowania administracyjnego. Ponadto organ II instancji prawidłowo ustalił zakres wniesionego odwołania i ponownie rozpatrzył całą sprawę administracyjną, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Modyfikowanie odwołania na etapie postępowania sądowego nie może wpływać na ocenę legalności wydanej wcześniej decyzji. W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 134 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), art. 7, 8 i 105 k.p.a. oraz art. 190 ust. 3 i 4 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego bezpodstawne było zakwalifikowanie postępowania zainicjowanego wnioskiem o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń autorskich, jako bezprzedmiotowego w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy. W przypadku skorzystania przez Trybunał Konstytucyjny z możliwości wskazania terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, akt ten do nadejścia tego terminu zachowuje moc i powinien być stosowany przez organy administracji, czy inne organy stosujące prawo. Okoliczność, że istnieje możliwość uchylenia decyzji wydanej na podstawie przepisów uznanych następnie za niekonstytucyjne nie stanowi argumentu dla niestosowania tego przepisu w okresie pomiędzy wydaniem wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, a datą która została wskazana przez Trybunał Konstytucyjny w treści orzeczenia jako data utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy mógł wydać decyzję merytoryczną po wydaniu wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, zanim przepis art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych utracił moc obowiązującą. Dopuszczenie w tym czasie do udziału w postępowaniu kolejnego uczestnika, było czytelnym sygnałem, że postępowanie jest w toku i nie jest bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał wadliwej oceny zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 105 § 1 k.p.a., wobec braku przesłanki bezprzedmiotowości. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi jedynie w sytuacji, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Wobec obowiązywania art. 108 ust. 4 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, trudno stać na stanowisku, że organ odwoławczy nie miał podstaw prawnych do podejmowania decyzji w sprawie. Ponadto jak wskazywał uczestnik postępowania Związek Telewizji Kablowych w Polsce - Izba Gospodarcza w Ł. w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, ograniczenie zaskarżenia orzeczenia Komisji Prawa Autorskiego do części III Tabeli wynika z zakresu działalności statutowej tego uczestnika. Zaskarżyć można część decyzji, wówczas, gdy niekwestionowana część decyzji, może funkcjonować samodzielnie w obrocie. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zasadnicze zagadnienie prawne objęte zarzutami skargi kasacyjnej dotyczy tego jakie konsekwencje w zakresie stanu prawnego spowodował wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 40/04, w sytuacji gdy ustawodawca, pomimo odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej art. 108 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych, nie podjął działań w celu uregulowania sprawy zatwierdzenia tabel wynagrodzeń za korzystanie z utworów lub artystycznych wykonań na wniosek organizacji zbiorowego zarządzania, w postępowaniu .administracyjnym w drodze decyzji. Wyjaśnienie tego zagadnienia wymaga wyjaśnienia, jaką funkcję pełniły zatwierdzone tabele wynagrodzeń. W piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, że instytucja prawna zatwierdzenia tabel wynagrodzeń w drodze decyzji administracyjnej, na podstawie art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, miała na celu ułatwienie zawierania umów, których przedmiotem jest korzystanie z utworów oraz zagwarantowanie twórcom minimalnych stawek wynagrodzeń (J. Błeszyński, Obowiązek i charakter zatwierdzenia przez Komisję Prawa Autorskiego tabel wynagrodzeń autorskich; Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego z 1998 r., nr 3, str. 2). Zatwierdzanie tabel wynagrodzeń w drodze decyzji administracyjnej uzupełniało jedynie cywilnoprawny charakter spraw uregulowanych w ustawie o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Zatwierdzenie tabel wynagrodzeń nie stanowiło przesłanki dochodzenia ochrony w obszarze objętym zbiorowym zarządzeniem, zawierania umów lub wypłaty wynagrodzeń autorskich. Zatwierdzenie tabel wynagrodzeń było uprawnieniem organizacji zbiorowego zarządzania prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi. W tym kontekście należy oceniać skutki utraty mocy obowiązującej przepisu art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, z dniem 1 września 2006 r. Dopiero bowiem w dniu 20 stycznia 2009 r. Rada Ministrów wniosła do Sejmu projekt ustawy o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 1628), w którym przyjęto, że od orzeczenia Komisji Prawa Autorskiego uczestnik postępowania może złożyć wniosek o przekazanie sprawy o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń do sądu powszechnego. Przepis art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, w brzmieniu tego przepisu do dnia 1 września 2006 r, stanowił, iż Komisja Prawa Autorskiego zatwierdza lub odmawia zatwierdzenia przedstawionych przez organizacje zbiorowego zarządzania tabel wynagrodzeń za korzystanie z utworów lub artystycznych wykonań objętych zbiorowym zarządzaniem. To unormowanie łącznie z przepisami art. 108 ust. 4, dawało podstawy do przyjęcia, iż sprawa o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń jest sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Utrata mocy obowiązującej przepisu art. 108 ust. 3 spowodowała, iż nie można zrekonstruować normy prawnej, która stanowiłaby podstawę do administracyjnego orzekania o zatwierdzeniu tabel wynagrodzeń, albowiem utracił moc przepis, który określał przedmiot sprawy administracyjnej oraz kompetencje Komisji Prawa Autorskiego do zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia tabel wynagrodzeń, a także podmiot uprawniony do przedstawienia tabel wynagrodzeń do zatwierdzenia. Tego stanu rzeczy nie zmienia to, że nadal obowiązuje przepis art. 108 ust. 4 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, który odsyła do art. 108 ust. 3 oraz określa, że do postępowania przed Komisją w sprawach, o których mowa w ust. 3 stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a odwołanie od orzeczeń Komisji służy do ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Także przepis art. 109 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, który odsyła do nieistniejącego przepisu art. 108 ust. 3 nie może stanowić podstawy do rekonstrukcji normy, iż Komisja Prawa Autorskiego zatwierdza lub odmawia zatwierdzenia tabel wynagrodzeń. Oznacza to, że według stanu prawnego obowiązującego po dniu 1 września 2006 r. sprawa o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń utraciła charakter sprawy administracyjnej, a wobec tego sprawy będące w toku podlegały umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W doktrynie postępowania administracyjnego przyjmuje się, że przyczyną bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego jest uchylenie podstawy prawnej do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach, przy czym ta przyczyna umorzenia postępowania może wystąpić w czasie rozpoznania sprawy zarówno przez organ I, jak i II instancji (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego; Komentarz; C.H. Beck, Warszawa 1996 r., str. 462). Z tych względów zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej, kwestionujące zasadności umorzenia postępowania nie są trafne. Nie jest również trafny zarzut, iż nie było podstaw do umorzenia postępowania w całości, z uwagi na to, że w odwołaniu zaskarżone zostało orzeczenie Komisji Prawa Autorskiego w części. Sąd pierwszej instancji przekonująco uzasadnił stanowisko, iż o zakresie zaskarżenia decyduje treść odwołania. W tej zaś sprawie, dopiero na etapie postępowania sądowego, uczestnik postępowania - Związek Telewizji Kablowych w Polsce przedstawił stanowisko, iż nie kwestionował orzeczenia Komisji Prawa Autorskiego w całości, podczas gdy z odwołania tego uczestnika, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, nie wynika, iż odwołanie zostało wniesione tylko co do niektórych rozstrzygnięć tego organu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.